应急管理标准化工作探析

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1、中国标准化 2012年第10期 / 总第433期 70应急管理标准化工作探析 侯月丽 王加倩（江苏省标准化研究院）摘 要：基于对突发公共事件应急管理语境中标准化的分析， 阐释标准化有利于实现应急管理的超前预防、 系统优化、 协调统一和持续改进， 借鉴发达国家应急管理工作的先进经验， 探索建设应急管理标准化体系的思路。关键词：应急管理 标准化 标准体Analysis on Standardization of Emergency ManagementHOU Yue-li, Wang Jia-qian (Jiangsu Institute of Standardization)Abstract:

2、Based on the basic concept of public emergency management, this article interprets standardization importance for emergency management, draws lessons from the advanced experience of developed countries, and gives some advice on standardization system of emergency management.Keywords: emergency manag

3、ement, standardization, standards system自上世纪90年代以来，随着我国经济社会加速发展，各种突发公共事件所造成的经济损失和社会影响呈现出不断增长的趋势。加强应急体系建设、完善应急管理机制、提高应急管理水平成为关系国家发展全局和人民群众切身利益的重要任务。标准化工作是一项具有社会公益性的技术基础性工作。多年的实践证明，标准化工作在国民经济建设和社会发展中起着十分重要的作用。应急管理工作的突发性、复杂性和公共性以及跨领域、跨学科、跨行政区域等特点，使得应急管理工作具备运用标准化基本原理、实施标准化并发挥技术支撑作用的基础条件和工作背景。运用标准化理念和技术手

4、段将有助于应急管理工作的规范化和高效化，有利于维护公众权益和社会利益。1 突发公共事件应急管理语境中的标准化1.1 概念解析突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严学术研讨基金项目： 民政部科研任务 “减灾救灾标准体系建设” 项目支持（课题编号： 2012MZBAR072） 。中国标准化 2012年第10期 / 总第433期 71 重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件是一种中止或瓦解社会正常关系和秩序的事件，并不断增加危险，迫使相关的系统在有限的时间内作出反应和抉择，采取更多的控制或调节行动，以维持社会系统正常的秩序。2006年1月国务院颁

5、布的国家突发公共事件总体应急预案规定，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。应急管理是指政府部门为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发公共事件，最大限度地减少负面影响。应急管理的最终目的是预防潜在风险的发生和对已经发生的风险提供科学的应对措施，最大限度地减少风险的危害性，防止风险升级，最大限度避免公众利益损害，促进社会稳定。建立完备的社会风险应急管理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小程度，也可以以极小的代价迅速平息突发的社会灾害。这一目的为标准化提供了努力的方向和

6、存在的价值。因此，结合标准化的定义，我们可以这样理解，为在突发公共事件应急管理中获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，即可称为应急管理标准化。它包括制定、发布及实施突发公共事件应急管理相关标准的过程。1.2 标准化在我国应急管理工作中的作用依据标准化活动过程的基本原理和实践经验，标准化作为一种技术手段对于有效开展应急管理工作，实现公众利益和社会利益最大化具有重要的作用。1.2.1 有利于实现应急管理的超前预防标准化的对象不仅可以在依存标准化的实际问题中选取，而且更应从其潜在的问题中选取，以避免该对象非标准化发展后造成的损失。对潜在问题实施超前标准化，会有效预防其不

7、必要的多样化和复杂化。突发公共事件的爆发时间非常短，传播速度非常快，反应的时间非常有限。突发公共事件在一定阶段内、一定范围内是可能处于失控状态的。突发公共事件需要启动紧急的应对措施，以使公共利益得到及时的、最大限度的保护（亦包括公共利益被侵害时的有效抑制、制止和恢复）。突发公共事件的突发性和不确定性必然要求应急工作尽可能地做到超前预防。另一方面，很多突发公共事件的产生也与现行体制中的诸多弊病有着直接的联系。因此，我国应急管理工作的方针是“坚持预防和应急并重，常态和非常态结合”。实施标准化可以完善超前预防机制，减少突发公共事件发生的频率，一旦发生也可以做到处事不乱，有效应对。1.2.2 有利于实

8、现应急管理的系统优化现代任何事物都存在于一定的系统之中，只有从系统的观点出发，即把对象作为一个系统来对待，运用系统的方法、程序，才能使其从系统总体上达到最优效率的目标。应急管理工作也不例外。中国应急管理体系建设的核心内容可以概括为“一案三制” 。 其中 “一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制定的应对计划和方案。 “三制” 是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。标准化即是优先考虑其对象所依存的主体系统能否获得最大效益的问题。应急管理标准化体系建设就是将应急管理作为一项系统工程，从标准体系和保障体系两个层面保证应急管理的优化，达到公众利益和社会利益最大化。1.2.3

9、有利于实现应急管理的协调统一标准化活动的成果（即标准）只有让公众接受和理解才能得以执行，这就必须在标准起草和编制过程中，让与标准相关的各个方面充分协商一致，取得共识。这样既可以使标准制定得科学合理，具有广泛的基础，又可以为标准顺利、有效实施创造前提条件。而且，这种协商一致后的“统一”是指在一定范围、一定时期和一定条件下，对标准化对象的特性和特征作出统一规定，以实现标准化的目的。这与应急管理工作的非常态性相符合，比如：突发公共事件既具有一定威胁性，又具有公共性的特点，即在突发公共事件面前，与社会侯月丽，王加倩：应急管理标准化工作探析中国标准化 2012年第10期 / 总第433期 72公众个体的

10、利益相比，公共利益更为重要，处于优先保护的地位，处于个体的个人利益不能违背社会的公共利益。因此，标准化有助于在常态时期制定最优化的方案，在应急管理具体的非常态的工作中合理协调相关利益主体，实现应急管理的目标，促进社会的和谐发展。1.2.4 有利于实现应急管理的持续改进标准化是制定标准、组织实施标准和监督或检查标准实施情况，并作相应处理的过程。应用到应急管理工作中，根据应急管理对象、客观环境、主观意识、技术水平等条件的变化而不断促进标准化活动过程反复循环的进行，通过持续改进、不断完善应急管理标准化活动，逐步形成较为成熟的标准化模式，提高应急管理工作的整体水平。此外，标准虽然可以适时修订，但是要按

11、规定程序，要按规定的时间和程序进行，否则任意变动势必造成混乱。所以，标准化可以保持应急管理工作的稳定性和可持续性。2 发达国家应急管理工作的借鉴意义目前许多发达国家都建立起了比较完善的应急系统，应急管理工作较为完善。从标准化的角度来看，以下几点值得我国学习借鉴。2.1 建立应急管理工作模式发达国家多数都成立了相对独立的管理机构，设置有完整的应急管理机构体系，工作模式明确。如：美国的联邦紧急事务管理署、加拿大的公共安全和应急部、俄罗斯的紧急事务部、日本的全国危机管理中心、澳大利亚的应急管理中心等。这些管理机构集中了原先分散于各部门的灾难和紧急事件的应对功能。同时，其各级政府也相应建立了不同层次的

12、管理机构，如：应急管理办公室、防灾中心等，承担不同的应急职责。另外，大多数发达国家在法律上制定有专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了完善的应急法律体系，采取立法、政策等方式来强化应急管理能力。比如美国，其灾害应急管理体制的发展有着坚实的法律基础，形成了一个比较完善的法律体系，美国在重大事故应急方面，已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的法律体系。美国制定的联邦法包括国土安全法、斯坦福灾难救济与紧急援助法、公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法和综合环境应急、赔偿和责任法案等。此外，美国已制定国家突发事件管理系统，要求所有联邦部门与机构采用，并依此开展事故管理和应急

13、预防、准备、响应与恢复计划及活动。2.2 加强灾害的预防管理及应急教育多数发达国家建立有完备的灾害预防系统，并且高度重视防灾宣传教育工作。美国凭借其先进的科学技术以及雄厚的物质基础，建立了完善的预警系统和科学全面的应急预案，如果预测到有可能发生灾害即刻采用各种信息手段将灾害信息传达给每位市民，每年都要对灾害应急工作人员进行有针对性的培训，通过多种渠道对公众进行防灾宣传教育。日本在很多区域建有防灾基地，这些基地平日里是公众场所，而在发生灾害时即成了避难所、应急管理指挥中心、物质调配中心和医疗保障中心。通过学校教育、防灾管理活动以广泛而深入的灾害应急演练进行防灾知识宣传教育，强化公众的防灾意识和防

14、灾救急能力。在加拿大每年都有“紧急事件准备宣传周” ， 由各级政府、非政府民间组织、志愿者以及教师共同参与，向公众宣传应急救灾知识，以此强化公众应急救灾的能力。2.3 大力发展应急产业应急产业一般指为预防、处置突发事件提供产品和服务而形成的活动的集合。按类别划分，一是救援处置装备与技术，二是监测预警诊断设备与技术，三是预防防护产品与技术，四是应急教育培训咨询服务等。美国的应急产业发展较为迅速，相关企业主要集中在制造业、电子商务业，还有提供服务的第三产业（如提供相关咨询、派遣救援队携带装备进行现场紧急救援等）。此外，由于美国的保侯月丽，王加倩：应急管理标准化工作探析中国标准化 2012年第10期

15、 / 总第433期 73 险业很成熟，因此，产业链一直延伸到灾后服务。英国的应急产业主要关注应急装备的提供，主要集中在救灾阶段，且品种齐全。英国有大量生产应急装备的企业，包括医药急救箱、个人防护用品、切割工具，到体积较大的急救车辆、救生筏、临时居住房屋等应急装备。产品也符合水陆空各个层次的紧急救援需求。日本的搜救犬及其培训业务是应急产业中最有特色的一项，不仅有专门将宠物培训成搜救犬的公司，还有搜救犬的展销会。此外，日本的应急产品具有专业性、融合高新技术、系统性、多样性的特点，将先进的技术充分利用到灾害救助中，注重专利发明。围绕灾害救援产生的企业还编有大量的灾害情报类杂志。2.4 全社会积极参与

16、应急管理从应急工作的阶段来看，无论是在预防与应急准备阶段，还是在监测与预警阶段，无论是在应急处置与救援阶段，还是在事后恢复与重建阶段，应对自然灾害及其他紧急事件仅仅依靠政府还远远不够，包括政府在内的任何一个公共组织的力量无法单独满足突发事件应急处置的所有需求，应充分利用民间资源，重视应急管理工作中的社会参与。多数发达国家建立了完善的民防机制，建立了很多有针对性的非政府应急组织。美国鼓励全民参与，并建有许多非盈利性慈善机构，如：红十字会、教会、募捐机构、志愿者组织等，在灾害或紧急事件发生时及时提供医疗、避难所、人力、物资等。德国的民防专业队除了约6 万人专门从事民防工作外，还有约150 万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。在日本，公众有很强的防灾救灾意识，一旦灾害发生，地方居民会立刻采取行动，日本也建立很多地方灾害管理的志愿者组织，这些组织备有应急物资，定期进行灾害应急管理演练。3 应急管理标准化体系近年来，我国应急管理体系建设取得了重大进展，成功应对了多次重大突发性公共事件，取得了显著成效，但同时