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1、关于就业、收入分配、社会保障制度改革中公平与效率问题的思考 来源： 作者：信长星,劳动和社会保障部办公厅 时间：2009-06-04 点击：公平与效率的关系是改革发展中始终需要把握和处理好的一个重大问题。追溯过去近30年来改革 的实践轨迹与理论进程，公平与效率似乎应当算作为数不多的几个被反复提起的话题之一，并且受 到经济学、哲学、社会学、政治学等领域学者的共同关注。尤其是在利益格局发生深刻变革的背景 下，公平与效率问题往往成为理论热点问题之一。改革初期对这一问题的关注及效率优先、兼顾公 平原则的提出，为打破平均主义“大锅饭”，提倡“一部分人先富起来”提供了理论支撑；而近几年关 于公平与效率关系
2、研究的深化及“更加关注社会公平”理念的形成，则与收入差距逐步拉大的现实背 景及构建社会主义和谐社会目标的确立有着内在的联系。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提出，“社会公平正义是社会和 谐的基本条件”，强调要“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”。党的“十七大”报告进一步明 确提出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。 提出要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促 进社会和谐。还特别强调“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配要更加注重公 平”。就业、收入分配和社会保障是加强以
3、改善民生为重点的社会建设的重要内容，同时但是公平与 效率关系的重要结合点。正确把握和处理好就业、收入分配和社会保障改革中公平与效率的关系， 对实现社会公平正义，促进社会和谐，具有十分重要的意义。笔者试图从公平与效率的关系这样一 个视角，对就业和社会保障领域的一些现实问题进行思考。一、机会公平与结果公平就业是民生之本。就业权利的实现是其他经济社会权利的前提和基础。2001年全球就业论坛通 过的全球就业议程指出：“工作是人们生活的核心，不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存， 它还是人们融入社会、实现自我，以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的 一个关键问题”。为一切有劳动能力的人
4、提供就业机会，是经济发展和社会进步的重要前提，当 然也是政府的一项重要职责和政策目标。对就业而言，公平的核心问题是就业权利的平等。为社会成员创造平等的就业环境，保障劳动 者享有平等的就业权利，是实现社会公平正义的重要环节。目前，社会上对就业歧视问题关注较 多，这反映出我们在促进就业公平方面还存在差距，亟待进一步加大反就业歧视的力度。一般而言， 就业歧视是指在获得职业的过程中求职者由于个人与工作岗位性质没有必要联系的身份、性别、地 域、户籍、种族、年龄、容貌或其他与岗位职责无关的条件因素而受到的歧视。广义的就业歧视除 了就业录用环节的歧视现象外，还包括工资收入等待遇方面的歧视。从现实来看，这种就
5、业歧视现 象是大量存在的。针对这种现象，2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过的中华人民共和国 就业促进法明确规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、 种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”相关条款还就如何落实平等就业权利做出了一系列具体 规定。应当说，这是就业法律制度建设的一大进步，为消除就业歧视提供了法律保障。但“徒法不 能以自行”，为了保证这些规定落到实处，还要采取进一步的行动。包括：抓紧制定完善相关配套 法规，使法律上原则性的规定更加具体化，更具可操作性；加大普法宣传力度，增强全社会特别是 用人单位和职业中介机构的平等就业观念，营造公平就
6、业的良好环境；加大执法监督力度，规范市 场秩序，对职业招聘中的就业歧视行为依法进行纠正和处理。在关注解决就业歧视问题的同时，要更加关注就业权利的实现。笔者认为，消除就业歧视只能 解决既定劳动力需求条件下的机会公平问题，并不能完全解决就业权利的实现问题。机会公平固然 重要，但更重要的在于结果公平；而结果公平即就业权利的实现，则依赖于就业岗位的创造，归根 到底取决于发展。没有足够的就业岗位，劳动力严重供大于求，即使做到就业机会均等，那也同样 意味着有大量劳动者将不得不面对结果的不公平，不得不承受失业的痛苦。根据预测，今后几年， 劳动力供大于求的基本格局不会改变，每年城镇需要就业的人数仍将保持在24
7、00万人以上，而新增 岗位和补充自然减员只有1200万人，供求缺口在1200万人左右（田成平，2007），矛盾十分尖锐。事实上，现实生活中存在的一些就业歧视现象，在很大程度上与就业岗位不足有关，劳动力供大于求的“买方市场”格局，助长了职业招聘中的种种歧视行为和人才浪费现象。笔者提出这样的观 点，丝毫没有淡化反就业歧视的意思，只是认为，在促进就业公平问题上，不能只把注意力集中在 就业歧视这一点上，视野应当更宽一些，应当着眼于整个就业过程来梳理思路。也就是说，除了消 除就业歧视之外，还要关注以下几个环节。（一）努力实现更加充分的社会就业，通过创造更多的就业机会来保障就业机会公平和结果公 平“社会就
8、业更加充分”是“十七大”报告提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。这 与过去“社会就业比较充分”的提法相比，显然定位更高、目标更高、工作要求也更高。笔者理解， 这一新的要求，是基于对就业问题在全面建设小康社会进程中的重要地位和作用的准确把握提出来 的，同时也是建立在对当前及未来一个时期就业形势科学分析和判断的基础上的。只有实现更加充 分的社会就业，才能有效保障公民就业权利的落实，从而才能实现更高水平的就业机会公平和真正 意义上的结果公平。实现更加充分的社会就业，要靠发展；就业机会要靠创业来创造。必须按照 “十七大”做出的战略部署，实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。与此同时，
9、要坚持实 施积极的就业政策，完善市场就业机制，改善就业结构，提高经济增长的就业弹性，使既定的经济 增长速度带动更多的就业，以不断扩大就业规模（信长星，2007）。（二）实现公共就业服务均等化“十七大”报告在论述推动区域协调发展时强调，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共 服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。这一基本原则无疑涵盖公共就业服务在内，因为就 业服务本身就是公共服务的重要内容，而劳动力流动则是生产要素合理流动的重要方面。与改革开 放以来总量性失业为主的格局有所不同的是，今后一个时期，摩擦性失业、结构性失业的矛盾将会 更加突出。而对付摩擦性失业和结构性失业的最有效的手段，就是强
10、化就业服务和职业培训。作为公共服务范畴的就业服务，其对象自然也应按照公共服务均等化的原则来确定，而不宜仅 限定在某些特定人员上。从维护社会公平和劳动者平等就业权利的理念和要求出发，失业人员不论 其原来的身份、失业原因，只要其具有就业愿望和能力，就有权利享受公共就业服务。而从政府的 职责和实现扩大就业目标的内在要求看，也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策“普惠化”， 帮助所有失业人员尽快实现就业和再就业，才能更好地达到促进社会就业的目标。曾经一个时期我们的许多扶持政策更多的是仅限于国有企业，这是受当时的财力限制或配合当 时的工作重点不得已而为之，那么，今后的改革就应当更加注重社会公平，把公
11、平性放在突出位置。 我们不能一方面倡导劳动者要打破身份界限，摈弃传统就业观念，另一方面却又在某些政策上不断 强化身份之间的区别，这是不利于扩大就业和维护社会公平的（信长星，2007）。笔者认为，公共 就业服务均等化至少应包括3个层面：(1)区域之间公共就业服务资源的均等化；(2)城乡之间公共 就业服务体系的一体化；(3)各类劳动者享受公共就业服务权利上的公平化。（三）完善面向所有困难群众的就业援助制度一般而言，就业政策的公平性体现在一视同仁上，那么，对待就业困难群众这个特殊群体，就 业政策的公平性恰恰要求实行特殊扶持。马克思在哥达纲领批判中曾设想，未来社会一方面默 认“劳动者的不同等的个人天赋
12、，从而不同等的工作能力，是天然特权”；另一方面要通过社会“扣 除”设立基金，用于“所谓官办济贫事业”。虽然马克思在这里分析的是分配问题，但其原则无疑 也适用于就业问题。在市场经济条件下，默认“天然特权”的同时，就更需要对市场竞争中处于不利 地位的劳动者给予特殊保护和扶持，这是政府弥补市场缺陷的一项基本职责，也是实现结果公平的 必由之路。因为与机会公平不同，结果公平是注重人的差异性的公平。尽管从一般意义上讲就业机会的增加取决于经济发展的速度和结构，但就残疾人员、大龄失业 人员、长期失业人员等就业困难群体而言，其就业问题并不是随着经济的发展就能够自然而然地得 到解决，甚至有的国家在劳动力供给不足的
13、情况下也同样存在一部分长期失业人员被“边缘化”的现 象。所以，为了促进充分就业和社会公平，对这部分劳动者实行特殊的扶持政策就成为多数市场经 济国家的一种普遍选择。中国自2002年以来实施的就业扶持政策，对于帮助国有和集体企业下岗失业人员再就业发挥了 重要的作用。5年来，共帮助2500万国有、集体企业下岗失业人员实现再就业。随着国有企业大 规模下岗分流高峰的过去，现在有必要对就业扶持政策做出适当调整。调整的基本方向，就是“普 惠制”，即从主要面向国有企业下岗失业人员转变为“面向所有困难群众”，不再按“身份”划线，而按失业人员失业状况划线，只要属于就业困难群体，就有资格享受，这样才能更好地达到促进
14、社会 就业的目标。当前的重点是帮助长期失业人员、青年失业人员等困难群体就业，特别是要建立解决 “零就业家庭”问题的长效机制。二、初次分配与再次分配尽管公平与效率的关系涉及公民经济社会权利的各个方面，理论界对公平与效率关系的研究领 域也在不断拓宽，但焦点主要还是集中在收入分配问题上。这并不奇怪，因为收入差距毕竟是衡量 社会公平状况的一个重要尺度，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。而在收入分配问题上， 公平与效率关系的焦点又进一步集中在初次分配与再次分配的关系上。“十七大”报告的一个重要理 论创新，就在于首次明确提出“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配要更加注 重公平。”这是
15、对效率优先、兼顾公平原则的一种扬弃和发展，是理论上的一大飞跃。作为较早研究社会收入分配不公问题的研究人员之一，笔者在20世纪80年代也曾撰文主张强化 市场机制在初次分配中的作用以提高效率，通过强化政府在再分配中的调节作用以促进公平。现在 看来，这种认识的缺陷在于过分强调和倚重再分配手段对促进公平的调节，而相对忽视了初次分配 环节的基础性作用。再分配的作用固然重要，但它毕竟是对收入差距的一种事后调节和弥补，是建 立在初次分配基础上的。如果初次分配只强调效率而忽视公平，单纯依靠再分配环节来修正和调节， 是很难达到理想的公平状态的。近年来收入差距的不断扩大，事实上已经证明了这一点。问题的关键和难点在
16、于，初次分配如何处理公平与效率的关系，或者说初次分配如何体现公平。 “十七大”报告在强调继续“坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、 资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”的基础上，提出了一系列新举措。一是要提高“两个比重”，即“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初 次分配中的比重”。这是调整和改善宏观收入分配格局的重大部署，具有全局性、战略性意义。“两 个比重”的逐年下降，已经成为国民收入分配中一个十分突出的问题，2006年中国居民收入占GDP的 比重已经由改革以来最高时的56%下降到45%，工资总额占GDP的比重由最高时的17%下降为11%； 与此形成巨大反差的则是财政收入和企业利润连年大幅度增长。这说明在初次分配中，并没有真正 实现劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配，资本挤占劳动所得，利润侵蚀工资。只 有逐步扭转这种状况，提高“两个比重”，才能为建立公平合理的收入分配关系奠定基础，并为扩大 内需提供支撑。二是逐步提高职工工资和居民收入水平。这是提高“两个比重”的进一步展开和具体化。人工成
