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1、第十五节 坚定不移地推动改革一、改革反思：最大损失是迷失方向9 月 21 日，在中欧国际工商学院举行的第四届中国健康发展高峰论坛上，国家发展和改革委员会社会发展司副司长王东生表示，改革开放 30 年来，卫生体制改革最大的损失就是行业发展方向的迷失和对宗旨灵魂的败坏，以及医患关系紧张。王东生表示，从上世纪 80 年代进行卫生体制改革以来，医疗机构基础设施条件得到较大改善，先进的医疗设备大量配置，医疗技术和服务水平明显提高，群众因资源短缺造成的看病难问题得到基本解决。但同时，改革也造成了一定的负面影响。一是医药费用大幅度增长，个人支付比例增加。王东生列举了一些数据，我国卫生总费用由 1980 年的
2、 143.2 亿元猛增到 2006 年的 9843.3 亿元，增长了 68 倍，同期政府和社会投入由 78.8下降到50.7，个人支出由 21.2增加到 49.3，看病贵、看不起病成为新的社会问题。二是对医疗机构监管不力，医德医风每况愈下。在放开搞活、鼓励创收政策引导下，医疗机构逐利行为不断增强，花样不断翻新，医疗费用成倍增长。行政管理部门疏于对医疗机构的监管，更加剧了医疗机构和医生不规范行为的发展。王东生指出，医药卫生体制改革要坚持公共医疗卫生的公益性质，在市场经济机制改革中，首要的任务是要分清市场与政府的职责，把公共产品和半公共产品用市场化的办法进行改革必然走向趋利化，违背了公益事业的发展
3、规律，造成严重的社会问题， “为此必须回归其公益性质”。二、公务员制度改革风起云涌，搞好大部制改革的衔接一向有着“铁饭碗”之称的公务员机制有望在年内打破，通过自身循环来保持鲜活的生命力。事实上，从年中印发的“反腐五年规划”中出现“建立公务员正常退出机制”这短短的 11 个字，再到不久前国家公务员局透露的下半年工作要点中提到“研究建立公务员交流与正常退出机制，修改完善辞退规定，着手研究起草辞职、回避规定”，公众就已嗅出了“公务员退出机制渐行渐近”的味道。一个不争的事实是，在大多数行业面临巨大的竞争压力时，公务员却能在一片惊涛骇浪中四平八稳地安享太平。据专家介绍，虽然改革开放后我国废除了干部职务终
4、身制，但现实生活中一般领导干部只要职务上去了，除非退休，很难再下来。即使有些人犯了严重错误，要撤职降职也不是那么容易，有的还能很快“官复原职”或是“异地为官”。由此带来的后果是， “吃财政饭”的人越来越多，公务开支也越来越巨大。而对于占大多数的常任制公务员来说，主要的问题则是“优不胜劣不汰”。“尽管公务员法规定了公务员实行任期制，但在现实中，公务员无论干好干坏都能干一辈子，除非因违纪违法被清理或者调任。这一终身制直接导致很多公务员不务正业。 ”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生今天在接受记者采访时说。有报道称，去年山西省洋县发生洪灾后，在全县民众全力以赴开展生产自救和灾后重建的关键时刻，数名
5、来自基层的民众到县办公楼内办事却找不见人，最后在统计局办公室才发现 4 名公务员正在入迷地玩着斗地主游戏。因为玩得“太投入”，这些公务员丝毫没有察觉有人站在门口连续拍照。这些弊病的存在，或许能解释公众为何如此期待建立“正常的公务员退出机制”。刘俊生举例说，比如机关里有 200 号人，规定有 1%的退出比例，那么每年就要退出来两个。这种制度产生的效应就是：这 200 人都会努力工作防止被退下来。这就解决了“公务员不好好干该怎么办”这个老难题。客观地讲，民间对公务员队伍“只进不出”的评价并不严谨。实际上，早在 15 年前，公务员退出机制就已初具雏形。1993 年， 国家公务员暂行条例出台。条例对公
6、务员辞职辞退、退休分别进行了专章规定，并首次以法规的形式作出了“开除”的规定。2006 年开始实施的中华人民共和国公务员法同样也包含这些内容。 “从法律规范上来讲，公务员退出机制实际上已经建立起来了。 ”中国人民大学法学院教授杨建顺对记者说。据杨建顺介绍， “辞职、辞退、提前退休”这三种方式，正是不少机关精简人员采取的主要方式，同时也是公众关注的焦点。然而，根据公务员法的规定，公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。如果纯粹是为了精简人员而让公务员退出，就等于是侵犯了公务员的权利。“这也是世界上普遍遵循的公务员身份保障制度。 ”杨建顺说，因为公务员是择优录取的，录取
7、后公务员跟录用机关就形成了一种勤务关系，公务员的权利义务都是法定的。公务员一旦任职，只要没有不符合法定要件的情况，就要终身任职，直到退休年龄。为此，近几年来，各地对于公务员退出都采取了高额补偿的方式。2004 年 11 月 18 日，湖北省武汉市委市政府联合发布关于建立健全公务员退出机制的意见，规定了公务员退出的鼓励措施、淘汰制度和惩戒机制。其中有关鼓励措施规定，凡达到一定工作年限和年龄较大的公务员，符合退休条件并愿意提前退休的，将根据其提前退休时间增加 1 至 3 档的工资；对已满 5 年最低服务年限，自愿辞职“下海”的公务员，将一次性给予 5 至 8 年基本工资的辞职补偿金。辽宁、山西、江
8、苏等地，也纷纷以“保留人事关系”等方式，给想“下海”创业的机关干部系上了“安全带”。今年 8 月，广东省深圳市发布了经过重新修改的深圳市行政机关公务员辞职辞退实施细则。细则规定，深圳市公务员在年度考核中，符合连续 2 年被确定为不称职等 5 种情形将被辞退，辞退后 5 年内不准重新录用为公务员。但被辞退的公务员可以得到一笔辞退费：自辞退之日起半年内发给本人原基本工资的70%；自第 7 个月起发给本人原基本工资的 50%直至满 1 年。然而，即便在这种高额补偿之下，公务员的“变动还是不多”。除了这种由于机构精简带来的公务员退出难题之外，正常的退出也因为“机制不完善”而变得“不正常”。“现在令组织
9、部门头疼的是，一些领导干部退下来后不能回归社会，尤其是任届制选举和任命的领导干部。 ”刘俊生说，2006 年中共中央发布文件规定，连续任两届一定要交流到其他地方，连续任三届如果不能提升就必须要退下来免职， “比如说，一个人 40 岁当局长，到了 55 岁，他就必须从职务上退下来。而现在地方上一些科级干部干到 45 岁或 50 岁就退了下来，但仍然可以在原单位享受他那个级别的待遇。 ”“这些人本来应该回归社会自食其力，或者等达到一定年龄和工作年限后，由国家办理退休手续或者给予一次性补偿，但这方面的相关退出机制基本上没有。 ”刘俊生认为，这是此次退出机制需要解决的重点问题而对于常任制公务员的辞退，
10、公务员法中已经规定了五种情形：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过 15 天，或者一年内累计超过 30 天的。然而，现实情况是， “五种情形”的执行效果都不理想。专家分析认为，症结在于“传统人事制度的惯性”。说得通俗点，就是一些领导不愿意“得罪人”，轻易不肯辞退公务员。对于四处盛传的“退出机制有望年内建立”的消息，杨建顺依旧冷静地认为
11、，“这将会是一个循序渐进的过程”。他的理由是，退出机制的完善既需要理论的引导，又需要具体实践的助推，特别是传统制度形成的惯性，需要时间来慢慢改变。专家普遍认为，退出机制一旦细化，就需要面对各种绕不过去的问题。比如最低服务年限，虽然公务员法没有规定，但习惯上都按五年执行，五年中就算是公务员自己想退也不允许；另一种情况是，公务员自己不想退而单位不想再用。 “这里面又有很多不同的情况，需要区别对待，分别制定标准。 ”如果从外部审视，完善退出机制过程中最关键的词汇其实就只有四个字“利益平衡”。杨建新说。他认为，有两大难点亟需破解：一是退出后的补偿问题，二是如何确保这一机制的可支持性和可接受性。这两大难
12、点会衍生出一系列的问题，比如哪种情况属于补偿范围？具体补多少？标准和依据是什么？在制定各种退出标准时各方能否接受？类似的问题还有，连续两年考核不称职也是辞退的一种情形，那么，考核标准是什么？如果说是违反纪律，谁来判断？如何判断？如果是开除，是否给公务员陈述、申辩的机会？还有公务员退出的救济机制，现有规范中对此很少涉及，导致了目前的申诉机制不是很有效。那么，怎样才能给公务员一个公平的申诉机会？此外，公务员的社会保险问题也是阻碍公务员顺利退出的一大原因。所有的公务员和准公务员们都不得不考虑这样一个问题：将来，无论是辞职还是辞退，社会保险的转移都会成为一个大麻烦。 “我们现在是没有各种社会保险的，就
13、像我，工作了 10 年，如果换一个单位，比起同工龄的人，我就少交了 10 年的保险，肯定是非常吃亏的。 ”于庆说，他并不反对建立公务员退出机制，但他认为，相关的配套保障措施必须要及时跟上。“这些问题都需要在原有法律规定的基础上予以细化，出台一系列的标准、规范和程序。 ”杨建顺说。那么，承载了公众热切期盼的“公务员正常退出机制”何时能以完美的姿态出现在世人面前？接受采访的专家们一致表现出了保守的态度：“这不是一时半会儿能做完的事情。 ”三、大部制改革带动地方改革大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点
14、是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制的重点并不在机构的成立与裁撤上，而是职能的整合。这一次的改革强化了发改委的宏观调控职能，弱化了微观管理职能。职能交叉重叠，部门推诿扯皮已是多年的痼疾，这一次的改革，诸多部委的合并，已经在相当程度上回答了这一问题。1.“三权分立”：加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。2.部门大量合并：将根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门应
15、该不会融合到一个部门里。3.彻底塑造公共服务型政府：通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。十一届全国人大一次会议 11 日下午 3 时将举行第四次全体会议，听取关于国务院机构改革方案的说明。这次国务院改革涉及调整变动的机构共 15 个，正部级机构减少 4 个。具体内容包括：合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委
16、员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。据重庆晚报报道，重庆将试行“大部制改革”，市政府部门机构编制暂时冻结，涉及调整和变动的部门，原则上不再使用余编补充工作人员，不再新提拔干部。这是在中央部委已经实行大部制的情况下，地方政府首次尝试大部制改革，因此引人关注。地方政府对此项改革有着现实的需求。自上世纪 90 年代以来，一些地方政府已经开始进行
