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1、- 1 -纳税评估的战略思考与研究马鞍山市国家税务局论文摘要:纳税评估是目前我国税务管理的一项重要工作，对完善纳税申报管理具有深远意义。本文尝试从对纳税申报信息甄别鉴定的角度诠释纳税评估，提出了实施纳税评估的基本原则，并以历史和未来发展的观点对其进行了阐述。其中，对纳税申报信息的强制评估应成为基础，同时也是推进社会主义市场经济条件下税收法制建设的关键。主题词 申报 甄别 强制 评估- 1 -2005 年初，国家税务总局制定发布了纳税评估管理办法（试行） ，将纳税评估定义为：“纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下
2、同）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。 ”有关纳税评估的定义给出了几个重要信息：第一，纳税评估的具体目标。即对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断；第二，纳税评估的方法。即运用数据信息对比分析方法；第三，纳税评估的执行人为税务机关；第四，纳税评估工作的衔接。即作为采取进一步征管措施的环节。显然，纳税评估是税务机关针对纳税人履行纳税义务情况申报的一项管理，上述定义明确了管理目标、方法、执行人和管理地位。纳税评估是在我国社会主义市场经济发展背景下应运而生的税收管理活动，既是对税收征收管理历史的继承和发展，又体现着未来税收管理的战略基础和目标
3、。由于规范化的纳税评估工作起步较晚，大量的理论和实践问题需要回答解决。随着理论研究和实践探索的进一步深入，纳税评估工作将逐步发挥出积极作用。一、纳税评估的基本任务和现实基础为什么需要纳税评估，这是有关纳税评估的基本问题，由于纳税评估源自税收管理需求并服务于税收管理，只能从税收管理角度予以考察。（一）税收甄别是纳税评估的基本任务纳税评估的基本任务前已述及，即税务机关对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断。这种判断实质上是税务机关对纳税人纳税申报信息真实性、准确性的一种“税收甄别” ，- 2 -通过甄别，对纳税人履行纳税义务申报信息的真实性和准确性进行鉴证，以确保纳税人按照税法规
4、定真实、准确地履行纳税义务。所以，纳税评估是整个税收征收管理体系中的重要一环。自然地，税收甄别是税务机关受理纳税人纳税纳税申报信息后的首要工作，也是税务机关主要管理工作内容。纳税申报是纳税人将履行纳税义务情况向税务机关进行主动报告的一项法律行为，税务机关必须要对纳税人纳税申报真实性和准确性进行审核甄别，以确定纳税人报告信息的质量即真实性和准确性。由此，税收甄别是税收管理工作中的必经环节，不可缺失。换言之，未经甄别的纳税申报信息是不完整的，或不具备可靠性属性，缺少甄别环节的税收管理也是不完整的，当然缺乏税收公平性基础，无法体现税收管理职能。从此角度考虑，税收甄别是税务管理机关的一项基本工作内容，
5、是各项管理工作的先导。实际上，税收甄别始终贯穿着税收征收管理的整个进程。由于税收甄别总是以一定的税制形式、技术因素等为基础，不同的历史条件下，税收甄别的方法与形式也有所侧重或不同。（二）评估甄别的现实基础事实上，税务机关用以对纳税申报信息进行甄别鉴定的工具较为广泛，包括稽查、日常检查、专项检查、各种形式的纳税清算、汇算清缴等。纳税评估作为税务机关未来对纳税申报信息进行甄别鉴定的主要形式，应基于以下主要因素：1.经济背景(1)纳税人数量的迅速增加我国社会主义市场经济在改革开放政策下取得了快速发展，经济总量迅速增长，纳税人数量持续上升。以各种检查或年度一次性核查作为甄别纳税人申报信息真实性、准确性
6、手段，已越来越不能- 3 -适应经济发展现状对税收管理的需求，对纳税甄别鉴定的更高效率要求为开展纳税评估奠定了客观基础。(2)经济体利益多元化格局的形成国有企业的公司制改革、民营企业的大量涌现等昭示着社会主义市场经济条件下利益多元化格局的形成，多元化利益竞争格局强化着逐利动机，国家税收利益面临可能的侵蚀风险。由于逐利化动机日益成为左右纳税申报信息质量的重要风向，具有快速反应能力的纳税评估甄别当然成为维护国家税收权益的不二之选。2.管理背景(1)税务机关人均管户数大幅上升纳税人数量的大幅增加，带来了税务机关人均管户数的迅速上升，工作强度要求大幅上升，原有的分散式纳税检查管理远不能适应新形势下对纳
7、税申报信息的甄别鉴证管理要求。(2)税收管理工作内容的变化新形势下纳税人经济活动的多样性、复杂性与逐利动机的提高，使税源管理工作内容发生了较大变化，对纳税人履行纳税义务情况申报信息的真实性、准确性甄别鉴定日益成为税务机关税源管理的重要和首要内容。3.法律背景()税法公平性要求市场经济是法制经济，社会主义市场经济的发展对发挥税制公平职能提出了更高标准，要求对履行纳税义务真实性、准确性的税收甄别覆盖所有纳税人、涉及全面纳税义务事项，实际上对税务甄别鉴定工作内容、方法、机制等平台提出了新要求。()税收执法程序公正要求税务检查是税务机关行使税收管理权的主要手段。然而，税务- 4 -检查的介入与接触性、
8、突击式等特点难免对纳税人的生产经营活动形成扰动。同时，税务检查在时间上的间断性无法保证甄别鉴定所要求的纳税义务真实性、准确性在时间上应具有的连续性。二、纳税评估的实施原则纳税评估的实施，应该按照一定的原则进行，以确保纳税评估的目标、任务、程序等计划准确实现。（一）强制评估原则这是由纳税评估的基本任务决定的。纳税申报是纳税人按照法律法规，对报告期内履行从事经济活动应承担纳税义务情况的全面、主动、单方面的报告，纳税义务报告中申报信息来源的单向性，客观上要求税务机关采取措施并实施行为对纳税人主动报告的申报信息予以甄别、分析和鉴证，只有经过甄别鉴定，纳税申报信息才具有可信价值。纳税评估即是纳税申报信息
9、之甄别、分析和鉴证使命的承担者，由此决定了纳税评估为纳税申报管理或税务管理的必经程序与环节，强制评估原则也成为纳税评估实施原则中的基础原则。强制评估原则包含二个方面的内容：一是个别纳税人的纳税申报信息必须要经过纳税评估程序才具有可信价值；二是所有纳税人的纳税申报信息都必须经过纳税评估程序予以甄别。显然，这是税收公平性原则在纳税评估中的反映。（二）鉴定确认原则纳税评估的内容以纳税人纳税义务申报的真实性、准确性甄别为基础，在对纳税申报信息实施必要的纳税评估后，税务机关应对已评估纳税义务的真实性、准确性予以鉴定确认，是纳税评估的最终成果反映，也是连接进一步税收管理措施之必须。实际上，通过- 5 -评
10、估甄别，对筛选出的纳税申报信息中疑点的确认，用后续税务管理措施予以纠错并惩戒，维护税法的严肃性。同时，通过对无过错纳税申报信息的甄别鉴定，同样地起到了张扬并鼓励合法行为的作用。（三）全程监控原则纳税义务是由纳税人一系列与税收相关的经济活动结果构成的，这些经济活动包括企业设立与注销、企业经济组织的设置与变动、资金流动、资产运动、生产和购销组织运行等多环节，既然这些经济活动成果最终在税收方面反映为企业纳税义务申报信息，则通过监控以上经济运行过程便可印证纳税义务申报信息的准确性与完整性。更为重要的是，通过纳税评估的全程监控，可以最快地监测到突发或最新经济税收信息，便于主动地采取税务管理手段。（四）多
11、方印证原则既然纳税义务的发生涉及纳税人经济活动的各个环节和各相关交易方，对纳税义务履行情况的甄别鉴定就应该采取多方印证的方法进行，这是对纳税评估数据质量提出的要求或标准。从纳税评估角度看，税务机关应着重收集有鉴证力的经济信息，包括企业间经济交易和往来信息、企业与金融机构间交易信息、中介或公正机构的鉴证数据等。基于甄别分析要求，是否具有足够可采信数据甚至是纳税评估是否具有成效的关键。（五）实时评估原则实时评估即对纳税人纳税申报信息进行及时评估，是对纳税评估鉴定确认结论的时限要求，体现着纳税评估的效率要求。由于纳税义务的发生具有时效性规定，纳税评估的进行也应按照实时时效性开展。换言之，纳税评估时效
12、是对强制评估原则的时限规定，是- 6 -强制评估原则在时间上的规定性，是对强制评估原则的补充。（六）独立评估原则独立评估原则要求纳税评估须有独立的机构或部门予以组织开展，以保障以上各项纳税评估原则的贯彻实施。（七）循序渐进原则纳税评估纳税评估的全面性、时效性、全程监控等原则是以一定的先决或客观条件为保障的，这些条件主要包含了组织安排、技术支撑、外部环境、法律体系等。由于先决条件的具备不可能一蹴而就，纳税评估的开展就应该循序渐进，在各个发展阶段采取相应的形式和内容，一则保证对纳税申报评估的实现，二则在循序渐进中逐渐丰富和完善评估手段。三、纳税评估的历史演变纵观我国税收甄别历史演变，可以看出税收甄
13、别形式呈现出各发展阶段多样化特点，同时，从纳税申报信息的真实性、准确性出发，税收管理实践中，对税收甄别工作存在着一定程度上的轻视现象。考察税收甄别的历史有助于理解纳税评估的必要性。我国税收征收管理历史上，税收甄别形式主要经历了征收甄别、检查甄别、稽查甄别、评估甄别四个阶段：（一）征收甄别这一阶段从二十世纪八十年代初“利改税”开始至八十年代末期止。税收征管上以“各税一人统管，征、管、查合一”的税收专管员管理为主要形式，税收专管员到纳税人处上门接受纳税申报，开票征收税款，税款入库同时也表明税务机关对纳税申报信息的甄- 7 -别结束，实际上是以税款征收代替了税收甄别。（二）检查甄别这一阶段从二十世纪
14、八十年代中期开始至九十年代末期止。主要标志是每年一度的全国税收、财务大检查，大检查覆盖面广、持续时间长，影响大，对纳税申报信息的甄别更多地依赖于年度的一次性联合检查。（三）稽查甄别这一阶段从二十世纪九十年代中期开始至二 00 五年初止。标志为国家税务总局关于深化税收征管改革的方案，即建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。该方案明确地将稽查作为税款征收管理的后置程序，建立了稽查甄别模式。由于税务稽查资源处于建立发展初期，稽查甄别实际上不能保障覆盖全部或大多数纳税人。（四）评估甄别这一阶段从二 00 五年初开始，标志为国家税务总局制定发布的纳税评估管
15、理办法（试行） 。相对于征收甄别、检查甄别和稽查甄别，评估甄别在评估对象、评估时限、评估内容、评估方法等诸项管理方面初步确立了规范。四、历史的反思对纳税评估历史演变轨迹的分析研究，可以在总结经验的基础上，更好地面对未来税收管理的需求。首先，几个历史阶段未将强制评估作为纳税申报甄别的必经程序。虽然，对纳税申报信息的强制评估要具备一定的客观条件和环境基础，然而，对纳税申报信息的甄别缺失无异于税收管理机关让- 8 -出了税收执法管理权，无助于降低纳税诚信度不高的社会现象。同时，强制评估的缺失，也使得签定确认不能真正得以实施，难以客观反映和评判纳税申报信息的可信度。或者，由于没有进行全面的纳税评估，甚
16、至诚信纳税信用等级评定也缺乏合理性基础。其次，纳税评估所要求的数据质量尚未得到保障。受法律环境、客观条件等因素限制，税务机关实施甄别评估时所利用的数据大多为纳税申报数据，外部性数据较少，高可信度数据较少，存在由数据质量的先天不足引起的甄别鉴定可信度不高的现象。再者，如纳税评估演变历史所显示的，即使实施了一定的纳税申报甄别形式，如检查、稽查等，其评估的实时性也是不足的。由于不能在纳税申报后及时实施评估，一方面难以及时发现并终止违规行为，纳税人的错误未能被及时纠正，可能带来更大的违规，放大了涉税风险，同时，可能是更重要的，税法的严肃性受到了侵蚀。五、纳税评估的未来发展纳税评估的未来发展，应在如下一些基础目标上取得突破。（一）确立纳税评估地位纳税评估是税务机关对纳税人纳税申报信息真实性、准确性的甄别分析。正如前文分析，强制性纳税评估是保证税务机关对纳税申报信息进行甄别分析的基础。实际上，对纳税人是否按照法律规定真实、准确地履行纳税义务所进行的甄别评估和鉴定，是税收法律体系能否正常运转的微观基础。必须进一步明确纳税评估的地位，即反映纳税人履行纳税义务情况的纳税申报信息，必须要
