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1、1构建规范的非税收入体系2011 年 06 月 08 日 09:44 来源：中国金融 欢迎发表评论 字号: 非税收入作为与税收收入相对存在的一种财政收入形式，主要包括一般预算非税收入、政府性基金收入（含国有土地出让收入）和预算外非税收入。20002009 年，我国非税收入从 0.7 万亿元上升到 3.3 万亿元，占全国财政收入比重平均为 38%，其中，地方级非税收入占我国非税收入的比例平均为 88%，是非税收入的主体；而地方非税收入也是地方财政收入的重要来源，占地方财政收入的比例平均为 55%。我国非税收入过快增长主要有两方面原因：一方面，财政支出压力和财权事权不匹配是我国非税收入发展的内在动
2、因；另一方面，非税收入自生机制形成而规范的预算制度未能建立推动了非税收入规模的持续扩大。非税收入过快增长引发了两大问题：一是从项目构成看，非税收入自身结构失衡，表现在一般预算非税收入不均衡、非税收入专户不透明、土地出让收入规模激增暗含诸多隐忧；二是从政策层面看，非税收入“双轨制” 偏离政策要求，表现在未纳入预算管理的收入大部分没有投入到地方公共物品上、地方政府的非正式既得利益阻碍正式财税制度改革进程。有鉴于此，我国急需规范非税收入的管理，主要措施包括：加强地方财源建设，界定政府支出责任，实现非税收入的法治化管理，建立全口径预算，完善规范化的非税收入体系，突出非税改革的重点领域。我国非税收入基本
3、情况我国非税收入基本情况非税收入规模攀升，地方非税收入是主体。长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径，2003 年第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定。目前，非税收入囊括了除税收之外的其他财政收入，包括一般预算非税收入、政府性基金收入、国有土地出让收入（本文将国有土地出让收入单独列出）和预算外非税收入。从规模来看，20002009 年，我国非税收入从 0.7 万亿元上升到 3.3 万亿元，年均增长 14.6%，占全国财政收入比重平均为 38%。分级次来看，20002009 年，地方级非税收入占我国非税收入的比例平均达到 88%，是非税收入的主体。非税收入增长波幅较大，稳定性
4、较差。非税收入增长的波动较大，20002009 年波幅差距达到 33.3个百分点；波动频率大，每隔 23 年就会发生较大的波动，形成了“高增长政府干预低增长”的循环。从结构来看，增长相对稳定的是一般预算非税收入，而基金收入、土地收入、预算外非税收入增长都不稳定，波幅差距分别达 59.8、125.2 和 30.7 个百分点，主要是因为土地收入易受到房地产市场的影响，而基金收入、预算外收入受到国家政策的影响相对较大。预算外非税收入和土地收入占非税收入比重最大，纳入预算内管理的非税收入逐步占优势。从非税收入的结构来看，预算外非税收入和土地收入是非税收入的主力，一般预算非税收入、基金收入、土地收入和预
5、算外非税收入平均占比从 12231649（20002002 年）变化为 19153927（20032009 年）。 从纳入预算管理来看，我国非税收入纳入一般预算和基金预算管理的比重逐年上升，分别从 2000 年的10.9%、29.6%上升到 2009 年的 27.1%、55.4%，而未纳入预算管理的从 2000 年的 59.5%下降到 2009 年的17.5%。这说明，我国政府非税收入的预算管理方式正处于一个逐步规范化的过程中，但同时也是个漫长的过程。非税收入是地方财政收入的重要来源，拉动地方财政收入快速增长。由于受到分级分权改革不彻底等多方面因素的影响，我国地方政府对非税收入的依赖度仍然很高
6、。20002009 年，我国地方非税收入从 0.6万亿元跃升至 2.9 万亿元，年均增长 17.4%，占地方财政收入的比例平均为 55%，是地方财政收入的重要来源。地方非税收入的大幅增长，带动了地方财政收入的快速增长，20002009 年地方非税收入增量占地方财政收入增量的比例平均为 55%，2003 年最高达到 78%。我国非税收入快速增长的原因我国非税收入快速增长的原因财政支出压力和财权事权不匹配是内在动因财政支出压力和财权事权不匹配是内在动因2财政压力下的制度变迁。非税收入作为与税收相对存在的收入形式，其真正的扩张是由于改革开放头15 年我国经历的两次财力困境。1979 年我国出现了新中
7、国成立以来最大的赤字（135.41 亿元），于是，中央力图通过扩权让利来增强企业活力，这直接导致预算外资金规模的扩大，预算外收入从 1978 年的347 亿元扩大到 1985 年的 1530 亿元。19861993 年我国又连续 8 年出现财政赤字，于是政府机构的正常运转在很大程度上不得不依靠预算外收入。1992 年预算外收入达到 3854 亿元，相当于预算内收入的98%。地方政府财权事权的不匹配。分税制后，地方预算内财权大大下降，地方政府预算内收支差额逐年增长，到 2009 年已达-2.8 万亿元。与此同时，分税制并未对转型期各级政府的职责进行明确的界定，多年来以经济发展作为考核各届政府政绩
8、的标准使我国地方政府对经济事务的干预并没减少，行政体制改革滞后导致政府各部门行政事业支出不断扩张，而随市场经济体制深化新出现的基本公共服务支出也成为地方政府必须承担的事权，因此，我国各级政府的职责事权处于一种不断膨胀的态势。在不断满足事权的过程中，地方对财力的需求成为各级政府千方百计扩张可使用财力的主要原因。加之我国转移支付结构不合理，无法根本改变财力与支出责任不匹配的问题，因此，地方政府对预算外非税资金的依赖不断加强，非税收入弥补了许多预算内收入无法涵盖的支出。白景明：发行市政债券的财政制度条件http:/ 2011 年 06 月 01 日 15:33 中国金融杂志发行市政债券的呼声实际上根
9、源在于地方政府的财政支出压力不断增强，现在可以说达到了空前强劲的地步 白景明(专栏)是否应该允许地方政府发行市政债券是我国长期讨论的一个现实问题。目前城镇化推进进入新阶段，财政改革和金融改革也在深化，地方政府融资平台融资规模放大、管控强化，这使市政债券发行研究再度成为热点。但应看到，关于市政债券发行的讨论往往陷入价值判断，只是简单地说应不应该允许发行，这实际上与逻辑推理过程和客观约束因素作用机理过程是不对称的。因为作为一种制度安排，可否发行市政债券首先取决于制度环境状况，这是事情的起点。市政债券属于政府债券，有特定的发行目的。因此，探索发行市政债券的可行性，首先要分析财政制度条件的具体约束性。
10、财政体制与市政债券发行财政体制与市政债券发行财政体制是指政府间财政关系，具体表现为各级政府间权力和责任的系统制度安排，包括收入权限划分、支出责任划分、转移支付权力划分等内容。人类社会进入民主政府管理阶段之后，形成了统收统支型和分级型两种财政体制。第二次世界大战之后计划经济国家的财政体制都属于统收统支型。西方国家在完成了资产阶级革命之后，就建立了完整的分级财政体制，大多数发展中国家走的也是这条路，我国改革后先是采行包干型财政体制，1994 年起采行分税制财政管理体制，这两种体制就收支管理模式而言，本质上都属于分级财政体制。分级财政体制的特征是各级政府财政收支权力和责任边界清晰、财政运行相对独立，
11、是与分级管理型行政管理体制相配套的财政体制。西方国家的分级财政体制大致可分为两类：一是联邦政体下的分级财政体制，其突出特点是政府间收支权限划分和转移支付由相3关法律来界定；二是单一政体下的分级财政体制，其突出特点是政府间收支权限划分和转移支付不完全由法律来界定，而是更多地由上级政府来规定。大部分采行直接民主政治制度的发展中国家的情况与西方国家差不多，特别是一些原殖民地国家，如印度，基本上是把西方国家的模式植入本国。我国的分税制体制是与统一领导、分级管理的行政管理体制相配套的财政体制，与国外相比，具有明显的高集权化倾向，具体表现有三点：一是税政全国统一；二是各级地方遵从中央制定的基本预算制度；三
12、是必要时上级政府要承担下级政府的支出责任，比如汶川地震爆发后，中央政府承担了救灾的大部分支出。采行分级财政体制国家倡导原则，一级政府一级财权，债权则是财权的内容之一。各国内普遍发生争议的是究竟各级政府应该有多大的财权，地方政府总是希望自己有举债权，中央政府则要控制地方政府举债规模，平衡两者立场的选择有两个：一是赋予地方发债权；二是禁止地方发债。发达经济体普遍允许自主地方发债(如美国)，新兴经济体则极力控制地方发债，我国干脆禁止，巴西则采取有限禁止(地方发债规模与上交中央政府的保证金规模挂钩)。通观各国情况，地方发债主要是为了解决城市建设融资问题，也就是说市政债券发行是问题的焦点。我国地方政府没
13、有举债权与财政体制特征有内在联系，至为突出的表现是基本财政制度决策权的中央集权本质排斥任何一项重要制度安排决策权的下放，因为“点”的突破会连带出“面”的塌陷，比如，可以想像出的连锁是一旦允许地方发债，地方会强烈要求税政自主权(个人所得税费用扣除额各省自定的呼声就是例证)，如此下来，集权特征就会被分权化取代。很显然，这是要尽力避免出现的情况。但同时又要看到，分级财政的内在含义就是强调各级财政相对独立运行，要赋予各级财政相应财权，由此可说地方政府举债权在逻辑上说得通。显然我国处在一种矛盾状态。那么，怎样处理矛盾呢？2008 年起实施新一轮积极财政政策时，中央政府再次代地方发债，与 1998 年不同
14、，这次的代发债收入全额列入地方一般预算支出，由地方政府安排使用，这是一种制度安排上的进步，实际上是中央政府直接控制下的地方发债。抛开临时性宏观调控政策不说，其内核值得思考。由此可以引出一个设想，即：今后中国应能够选择中央政府控制型地方发债模式。具体思路是首先建立地方市政债券发行制度、发行额度、发行方式、债券利率等由中央政府审批的模式。这是妥善处理分级财政体制特征与地方政府市政建设融资之间关系的有效途径。财政支出压力与市政债券发行财政支出压力与市政债券发行公债的出现本身就是与政府财政困难紧扣在一起的。公债形成后，不同国家有不同的管理方式，有的建立债务预算，有的没有，但不管采用何种方式，公债发行规
15、模变动总是与财政支出压力强弱程度同向。西方国家地方债券主要是市政债券，发行目的是解决城市基础设施建设融资问题，比如美国，地方政府城市基础设施资金约有 40%来自市政债券。我国发行市政债券的呼声一直比较高，上世纪 90 年代学术界就提出了地方政府发行市政债券的完整设想，2008 年采行积极财政政策后，发行市政债券的呼声渐隆。发行市政债4券的呼声实际上根源在于地方政府的财政支出压力不断增强，现在可以说达到了空前强劲的地步。具体表现在如下两方面：其一，改革进程中，城市化加速推进。时至今日，城市常住人口与农村常住人口仅差1000 万。城镇化率年均一个百分点的提升绝非行政主导，根本性成因是产业结构裂变和
16、劳动力择业偏好城市。城市的连片新兴，形成了巨大的基础设施需求，包括新设施建设和旧设施改造两大板块。要看到这种需求规模之大、结构之复杂，在国际上无可比拟。西方国家城镇化的推进是在几千万或几百万总人口的条件下展开的，从农村流入城市的人口不过几千万，美国人口最多，城镇化过程中农业人口转为城市人口的数量也不过 1 亿多，但就是这种规模已把西方各国地方政府财政压得喘不过气来。我国的城镇化推进则是形成了4.9 亿城市新增人口。显然，中国面临的城市财政困难远超西方国家。既然如此，怎么办呢？对地方政府来讲有两个选择：一是向上级政府甩包袱；二是自筹资金建设城市。按照现行的事权划分，城市建设主要由地方政府承担，因之前一个选择基本无效，目前中央财政对地方城市建设也有一些专项资金，但大部分要求地方政府配套。地方政府自筹资金建设城市，从理论上讲主要有两个渠道：一是财政拨款；二是发行市政债券。就现实而言，不管财力能力强弱，各城市的城市建设专项支出占财政支出总额的比重都不高，因为支出安排的排序是基本公共服务优先。可选择的道路就是发行市政债
