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1、“淡马锡淡马锡”国有资产管理模式的内涵及其借鉴意义国有资产管理模式的内涵及其借鉴意义 作者： 信息来源：九鼎德盛 发布时间：2006-08-11【摘 要】国资改革已经棋至中局，从目前来看，改革的途径主要有两种：产权改革和国资管理的体制改革。产权改革是要实现投资主体多元化，而国资管理的体制改革 是落实国有资本的出资人权力。新加坡淡马锡控股公司以其卓越的成绩证明了产权改 革不是国企改革的唯一途径，只要我们理顺了国资管理体制，国有企业也可以搞好。 本文以分析新加坡淡马锡控股公司的国有资产管理模式为起点，归纳总结了淡马锡的 成功经验，并结合我国的实际情况，对目前我国的国资管理体制改革提出了具体建议，
2、意在寻求有中国特色的国有资产管理模式。全球国企中的盈利神话新加坡淡马锡公司 淡马锡（）本意是“海边的城市”，原为新加坡的旧称，它首次为中国熟悉 应该追溯到 600 年前的郑和航海图。而现在则是特指新加坡的淡马锡控股公司，一家政 府(财政部)的全资公司。“淡马锡模式”就是指新加坡国有控股公司对本国国有资产进行管理所 采取的模式，是世界上为数不多的几个国营企业比民营企业做得好的国家的一种成功经验。 由于淡马锡独特而卓越的管理，使淡联公司(与淡马锡有关联的公司)取得了良好的业绩。淡 马锡控股的投资效率，足以令“保值”为重任的中国国有资产管理体系汗颜。淡马锡已经成为 “全球国企中的盈利神话”。 淡马锡
3、控股在全球甚至成为新加坡经济力量的代名词。 “淡马锡 模式”证明了国有资产可以管理好，国有企业也能够运作有效率。 一、淡马锡国有资产管理模式 （一）淡马锡控股公司 淡马锡控股公司全称为淡马锡控股(私人)有限公司，简称淡马锡或淡马锡控股 ()，它成立于 1974 年，是由新加坡财政部独资拥有的一家大 型国有控股有限公司，按照新加坡公司法、以民间法人身份登记注册。其创建宗旨是负责持 有并管理新加坡政府在国内外各大企业的投资，目的是保护新加坡的长远利益。这一模式的 根本特点在于，它是一个国有产权企业化管理的平台，在这个平台上可以更加灵活有效地处 置国有资产。作为政府性公司，它以控股方式直接管理家国有
4、企业，管辖着 20 多家政联 公司，间接控制的企业约有 2000 家，是当今世界上最著名的国有控股公司之一。淡马锡控股 的资金来源是国家储备，其表现一直低调，董事成员很少抛头露面。 淡马锡代表新加坡政府管理和持有各大公司与企业中的投资。作为财政部的投资监督机 构，淡马锡负责监督各项投资与有关公司的业绩，同时负责审查与委任淡联公司的董事会成 员及董事局主席，从而代表新加坡政府行使其股东权益。 淡马锡控股对子公司的管理按照公司法和一般商业公司的模式派出股东，通过下属 公司的董事会对公司的运作进行监管。 据统计，淡马锡成立 30 多年时间里，平均每年为股东获取超过 16%的总投资回报率；如 果以投资
5、的市场价值计算，平均每年实现的本利总和回报超过 18%。在过去 10 年里，淡马锡 每年上交政府(财政部)的股息达 7%以上，远远超过同期私营企业的经营业绩，并得到标准普 尔与穆迪投资的最高信用评级。2004 年，淡马锡营业额占新加坡国内生产总值的 13.5，据 估算，淡马锡持有的股票市价占到整个新加坡股票市场的 47，可以说是几乎主宰了新加坡 的经济命脉。 历经 30 年的发展，该公司在新加坡国内和世界范围内的投资总额已经达到 1035 亿新元。 而淡马锡领导层透露，2004 年“淡马锡为新加坡 GDP 带来 10%的贡献。” 淡马锡控股仿佛是新加坡的缩影，多年来她凭借傲视群雄的高回报率证明
6、了一个对于中国 颇有启示的现象：国有企业也可以跟私营企业一样有效率。 （二）淡马锡国有资产管理模式 一般来说，政府对国有企业主要有两种管理模式：一种是国家设立行政主管部门行使出 资者所有权。例如德国财政部代表国家对国有企业行使所有权，在法国则是财政经济和预算 部。另一种是建立国家控股公司代行出资者权力。如意大利、巴西等国家。这种模式的特点 是政府不直接管理国有企业，而是在政府与众多国企之间设立国家控股的有限公司，由控股 公司代表国家持有国有企业股权并行使股东的权利。 新加坡采用的即是第二种模式，而淡马锡就是这样一个国家控股公司。这种控股公司代 行国家所有权，又是独立的法人，一方面是政府与企业间
7、的隔离墙，另一方面也是双方之间 的传动器。 1、淡马锡的主要组织机构 淡马锡控股的主要业务是资产经营和管理，集中于资本投资和财务管理。目前总公司仅 有 150 人，大部分业务人员为在海外留学、具有硕士以上学位的专业人士。公司一直坚持人 员精干、高效率的原则。这是它至成立以来，取得显著成绩的重要原因之一。 董事会 要把握好国家与企业之间“分与合”的尺度，淡马锡主要通过董事会来掌控，而搞好董事 会就要做到“合理控制、市场运作、事权放手、督促到位”。 淡马锡董事会一般有名成员，由政府官员、下属企业高级管理人员、民间人士三方 成员共同组成。政府官员来自不同部门，包括总统府、财政部、贸易发展局等，但作为
8、政府 公务员的董事兼职不兼薪，薪水仍由政府支付，政府官员需由财政部任命，并报国家总统批 准。下属企业管理人员则是业绩突出、声誉日隆的资深管理专家，而民间人士包括私营企业家、中立学者及其他专业人士。 董事会内设两个重要的常设委员会，负责董事会重大决策的实施：一是执行委员会。其职 责是检查所有国联企业的重大项目投资事项，同时在财政权限内，对其投资或将其实行私有 化（公开上市）；另外一个为财政（审计）委员会，主要监督淡马锡公司在股票和资本市场 的投资活动。 在淡马锡及淡联公司的董事会结构中，除 1-2 名执行董事外，其余董事都是独立董事、外 部董事。其董事的选择也是相当开放的，面向全社会(包括私人机
9、构)，面向全球。目前淡联 公司海外董事占 20%。因此，对于外部，淡马锡董事会的自主权力非常强悍；而对内部，董 事会却对其下属公司实行放羊管理。 管理层 淡马锡的业务活动具体实施与管理由公司管理层负责，并向执行委员会以及董事会报告。 它由公司的总裁（首席执行官）率领所属 75 名专业人士组成的公司中、高级管理层具体操作。淡马锡的总裁，是要经过政府(财政部)提出人选名单，报总统最终批准任命的，对淡联上 市公司，其总裁的选择和任命权在上市公司的股东会和董事会，对全资和控股的公司，其总 裁的批准权则在淡马锡。财政部对淡马锡、淡马锡对淡联公司的具体经营活动都是不干预的， 同时都尊重各自管理层的相应职权
10、，也不插手干预管理层的工作。管理层人员的选拔完全按 照市场化原则进行，经理人管理与政府管理完全脱离。每个企业管理班子都是和国际经理人 市场公开接轨的，由所投资的企业的董事会操作，从国际市场上公开招聘。 2、淡马锡的管理机制 目前，淡马锡以控股方式管理着 23 家国联企业（可视为其子公司），其中 14 家为独资 公司、7 家上市公司和 2 家有限责任公司，下属各类大小企业约 2000 多家，职工总人数达 14 万人，总资产超过 420 亿美元，占全国 DGP 的 8左右。 相对于淡马锡，新加坡政府拥有两方面职能：一是作为国家政策的制定者和市场的监督者； 二是作为淡联公司的资本所有者和股东。淡马锡
11、作为政府与企业的中间层次，将政府上述两 方面的职能有效分开并落到实处：一方面淡马锡隔断政府对国有企业的直接干预；另一方面 淡马锡作为投资控股公司，又为股东(政府)赚取良好的回报。淡马锡作为纯商业机构，对各 企业增加投资，或决定退出，完全是按商业利益做出判断。 董事会是淡马锡控股治理的核心 无论是新加坡政府对淡马锡，还是淡马锡对其所属公司，都把建立一个良好的董事会作 为第一要务，都把董事会看作是股东最可靠的受托人，而董事会也把自己的受托责任即 受股东的委托，以股东的利益为出发点和落脚点的责任为己任，从而在淡马锡以及淡联公司 中形成良好的公司治理结构和治理制度。淡马锡和淡联公司董事会运作相当规范，
12、权责明晰 到位，从而保证了各公司健康高效运转。淡马锡及淡联公司的董事会结构，多数都是独立董 事、外部董事。其董事的选择是面向全球的。 董事会制定和引导公司发展方向 董事会有责任和权力聘请或解雇总裁，以及制定总裁的奖励方案。董事会必须保持独立 性，保证不受干涉地对管理层进行监管，确保管理层的高效运作。公司董事积极参与审核总 裁的业绩表现，并在公司高层管理者不参与的情况下客观、独立地进行审核。只有如此，董 事会才能保证公司有一个团结有力、专业干练的管理层队伍。 董事会不参与日常经营管理 淡马锡董事会一般不干预公司的具体经营管理，把公司的经营管理权充分交给管理层行 使，从而保证决策权与经营权的真正分
13、离，形成各行其权、各负其责的法人治理结构，促进公司稳定、健康、持续地向前发展。 淡马锡独特的监督体制 由于淡马锡公司不是一般的企业，它经营的是国有资产，因此，该公司的内外监督有一 套独特的办法。 1）政府对淡马锡的监管（外部监管） 政府监管有四种方式：一是派人参与董事会。由财政部等部门派出四位司（局）级和副部 级官员，直接参加公司董事会。通过他们在董事会活动，影响和监督公司的重大决策，以确 保公司经济活动符合政府赋予它的使命；二是通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决 策进行监管。如规定公司必须定期将财务报表上报财政部，且上报之前必须经国际权威审计 公司评审，以便财政部了解和掌握公司经营状况
14、。另外，凡涉及公司及公司下辖子公司的重 大投资决策和经营事项，如公开上市、改变经营范围或到海外投资等，均需上报财政部审批 或备案；三是不定期的调查了解。由于新加坡国家不大，政府主管经济工作部门的有关官员 与淡马锡上层负责人一般都比较熟悉，他们经常利用各种形式，随时询问和了解情况。因此， 对公司的重大举措，政府部门（主要是财政部）一般来说都是清楚的；四是通过舆论监督。 新加坡实行严格的反腐倡廉法律和法规，除由总统直接负责的反贪局对国家公务员的公务活 动进行监督外，政府还鼓励新闻媒体对侵吞国家财产和贪赃枉法行为进行公开曝光。作为一 家掌管着 400 多亿美元国有资产的大公司，是媒体聚焦的对象，而且
15、它属下很多公司的经营 业务与普通百姓的日常生活息息相关，如民航、地铁、电信、港口、码头等，因此，公司的 重大举措经常见诸报端或在电视上亮相。这就迫使淡马锡公司在涉及公司重大业务决策时， 不能暗箱操作。这种监督，当然也包括对派往公司任董事的政府官员言行的监督。在新加坡， 不仅淡马锡，任何一家公司，若干了什么不光彩的勾当，都非常惧怕被媒体曝光。谁要沾上 这样的官司，非死必伤。 2）建立防范机制（内部监督） 公司没有专门设立监事会，其内部监督职能由董事会直接承担。董事会内设财政（审计） 委员会，专门负责公司的财务审计。 公司内部在业务运营（项目投资）制度和程序上，制订相关政策和规定，以确保公正， 并
16、接受政府的监管。而对那些特大型的项目，因本公司资金有限而需要政府注入新的资本时， 还要报请财政部审批。很显然，采取这样的审批制度，就是为了确保公司所授权经营的国有 资产的管理和运营严格处于总公司和政府的监控之下，从而尽量避免发生重大项目投资决策 的失误。 3）对子公司（淡联企业）的监督 一是总公司掌握子公司核心领导的任免权。公司规定，子公司的董事长、首席执行官（总 裁）和总经理必须报总公司批准，任期不超过六年。董事长与首席执行官（总裁）的职位原 则上分设，子公司的董事会规模大小由公司确定（一般设 12 人左右），并要求每家子公司必 须保留一定比例的外部董事，鼓励他们从全球范围内物色优秀的管理经营专家加盟。 二是实行业务控制制度。淡马锡公司要求所属企业在开拓新的业务时，必须经过充分的 论证和总公司的审核批准，否则，将被视为违纪。 三是建立业绩考核制度。业绩考核指标因行业不同，有所区别。具体某一国联企业的当 年指标的高低，则由于公司提出一个基本比率，然后与总公司协商确定。 四是
