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1、RESEARCI - I j 曩 我国公共租赁房政策的实践与探索 以厦门、深圳为例 一 方和荣 公共租赁住房是政府建设、筹集房 源以实物配租方式，或者采用货币补贴 形式面向一定社会群体提供的具有社会 福利性质的保障性住房。近年来，为克 服现行住房保障制度的不足，为真正解 决低收入家庭住房困难，厦门、深圳、 北京 、上海 、杭州 、宁波 、武汉 、广 州、青岛等城市开始探索实践政策性租 赁房制度( 本文统称公共租赁房) 。厦门 和深圳是 目前国内较早推出，也是公共 租赁房政策最具特色的代表性城市，本 文拟通过两城市政策和实践的比较 ，探 讨我国公共租赁住房制度的完善，推动 我国新型住房保障制度的
2、建立和健全。 享有适当住房”而非 “ 居者有其屋” 公共租赁房的核心理念是 “ 人人都 有适当住房”而不是 “ 居者有其屋”。 针对我国目前住房困难家庭数量庞大， 相当部分为中低收入家庭 ，他们既不能 享受最低收入家庭的廉租房政策 ，又 难以通过自身力量在市场上购买或承租 住房，经济适用住房价格较商品房低一 些 ，但多数低收入群体仍然难以承受。 因此，厦门、深圳等城市根据 自己的现 实条件 ， 创造性提出公共租赁房，以低 于市场价的租金提供租赁住房 ，或政府 按月给予租金补贴，支持低收入家庭以 按 月支付适当租金的方式解决居住问 题。大量的国际经验也表明，公共租赁 住房是一种行之有效的住房保障
3、形式 ， 世界各国政府对低收入家庭实施的住房 -公共租赁住房是政府建设、筹集房源以实物配租方式， 或者 -采用货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性 I质的保障性住房。 一、公共租赁房政策的创新 意义 公共租赁房相对于以往以出售方式 为主，提供经济适用住房的住房保障制 度 ，是制度设计的一大进步，不仅有利 于从根本上解决我国夹心层住房困难 ， 其根本创新意义在于充分体现住房保障 的保障特性。 1 住房 保障 的首要 目标是“ 人人 5 2 保障大多是通过租赁方式进行。 2 住房保障满足的是过渡性保障 而不是一次性永 久保障 住房保障对象是收入较低的住房困 难家庭 ，低收入群体住房困难
4、家庭是动 态变动的，有些只是暂时性困难，因而 他们需要的是临时性或者是过渡性的住 房保障 ，公共租赁房恰恰具备满足过渡 性居住需求的特性。此外 ，从政府供给 角度看 ，与以往以出售方式提供让购房 者一7欠陛享受了若干年 ( 一般为2 O 3 O 年 ) 的住房保障待遇的经济适用住房相 比，公共租赁房可根据家庭收入变动， 灵活调整保障资源分配的对象，通过准 入和退出机制的实施，促进有限保障住 房的循环利用，确保其分配给真正需要 的家庭 。 3 住房保障的标准设计是底层民 众的基本需求而不是高水平的享受 保障作为维护社会底层民众利益的 手段，应发挥阶梯的作用，帮助推动底 层群体向上流动，而不至于掉
5、队。因此 保障标准的制定应紧密应对现阶段社会 最低生活需求 ，并随着这一底线的浮 动逐步调整。从国外住房保障的发展历 程来看 ，其标准首先是保证有房住然后 才是居住条件的逐步提升。在我国当前 经济发展水平不高，财政承受能力有限 的前提下，面对数量庞大的住房困难家 庭，政府住房保障的首要任务解决无房 户或住房困难户的基本居住需求 ，即： 首先是提供低租金租得起的公共租赁 房，而不是购买拥有 自己的产权住房。 总之 ，公共租赁住房既是政府实 现住 房保障 “ 应保尽保 ”的现实选 择 ，也是低收入家庭解决住房困难现 实的选择。 二、厦门保障性租赁房与深 圳公共租赁房政策比较 厦门市保障性租赁房制度
6、于2 0 0 5 年 开始酝酿2 0 0 6 年正式运作 ，深圳市则 2 0 0 6 年酝2 0 0 7 年正式开始运作，两市 公共租赁住房系统政策和框架已基本形 成，并已开始实质性运作。 1 公共租赁房的保障对象和范围 厦门享受公共租赁住房保障对象以 厦门户籍低收入家庭为主体，还包括公 务人员 ( 含教师 )、引进人才等，深圳 以深圳户籍低收入家庭为主体，还包括 非户籍常住人口、高级人才、行政事业 单位初级人员。申请公共租赁住房的家 庭必须具备的条件 ： ( 1 )户籍。厦门和深圳重点解决 具有本市户籍人员。不同的是深圳把非 深圳户籍的常住人口低收入住房困难家 庭也初步纳入，但对非户籍人员条
7、件限 制比较严格。 ( 2)住房困难标准的界定 。深圳 首先考虑不拥有任何 自有形式的住房和 建房用地的家庭。随着住房保障水平的 提高，对拥有住房但人均住房面积低于 市政府规定的住房困难标准，符合规定 条件的家庭可根据实际供求情况将其纳 入公共租赁住房保障范围。厦门把无房 户或住房困难户都纳入 ，市政府公布的 住房困难面积控制标准目前为人均住房 建筑面积不高于1 2 m 。 ( 3)收入资产限额标准。深圳以 占 人口2 0 的低收入为标准，厦门以占 人口4 0 的低收入为标准。深 1 1 2 0 0 7 年，申请公共租赁住房和经济适用住房 的家庭人均收入线均为2 3 2 5 2 元以下， 家庭
8、资产线均为2 8 万元以下。厦门低收 入线申请社会保障性租赁房的年收入控 制标准 ( 2 0 0 6 年 )为三人户不高于s 万 元。家庭资产在低收入家庭年收入控制 标准4 倍以下 ( 三人户为2 O 万元 )的可 以申请社会保障性租赁房 ，在低收入家 庭年收入控制标准6 倍以下 ( 三人户为 3 0 万元 ) 的可以申请经济适用房。深圳 低收入标准限额之所以不比厦门低，由 于深圳收入水平比较高。 可以看出，能够把公共租赁住房从 原来享受廉租房的只占人口约2 的低 保家庭 ，扩大到占人口2 0 甚至到 占人 口4 0 的低收入家庭中的所有住房困难 家庭 ，是我国住房保障制度的重要突破 和创新。
9、 2 公共租赁住房租 金标 准 ( 1)从租金补助水平看 ，厦门租 金补助标准远高于深圳。深圳公共租赁 住房租金标准以保本微利为原则，按 同区域同类住房市场指导租金标准的一 定比例下浮，现行深圳公共租赁住房租 金约为同区域同类住房市场指导租金的 6 0 7 0 左右。厦 门保障性租赁住房租 户需承担的租金约为同区域同类住房市 场指导租金的1 0 3 0 左右。 ( 2)从租金补助层次性看 ，深圳 租金未采用分级机制。租金基本上是一 刀切的做法 ，收入在2 3 2 5 2 元以下的低 收入家庭，无论该家庭的收入是1 0 0 0 0 元还是2 0 0 0 0 元 ，他们需交付的租金都 是同样的。厦
10、门社会保障性租赁房按市 场租金计租并实行分类租金补助制度 ， 补助标准按不同对象和家庭收入水平进 行划分 ：家庭收入为低收入家庭收入控 制标准0 5 倍及以上的 ，补助房屋租金 的7 0 ；家庭收入为中低收入家庭收入 控制标准0 5 倍 以下，在最低生活保障 线 以上的 ，补助房屋租金的8 0 ；属 于最低生活保障对象的，补助房屋租 金的9 0 。 3 公共租赁房保障方式 世界各国 ( 地区 )住房保障最常用 和最直接的政策手段可分为为保障对象 直接提供政府建造的廉价房屋或低租金 房屋即 “ 补砖头”，或向保障对象直接 提供住房货币补助金 ，让其自行在市场 上选择住房即 “ 补人头”。目前两市
11、的 公共租赁住房保障方式基本上是以实物 为主。有区别的是，厦门住房保障制度 在主要采取 “ 补砖头”的方式的同时， 借鉴了住房补 贴货币化计量方法的优 中国城市经济 CH I N A U R B A N E C ON OMY 问题研究 点，与以往公房租金计收方式不同，社 会保障性租赁房统一按市场租金标准计 收租金，政府对承租对象实行分类租金 补助制度，这种暗补改明补的做法 ，不 仅仅是一种纯粹的计租形式的改变，这 样做可以直接体现政府给予的优惠，直 接体现保障性租赁房与市场接轨的租金 体系，可以让承租户明明白白消费，并 为退出机制的实行打下基础。 4 公共租赁房房源供应 因为两城市的公共租赁房
12、保障方式 都是以补砖头为主，因而房源供应至关 重要 ，房源都是以政府建设为主，资金 来源以政府投入为主。深圳自2 0 0 6 年以 来 已安排建设各类保障性住房项 目共 7 1 个 ，拟提供保障性住房1 0 9 6 6 1 套，其 中公共租赁住房7 0 3 0 8 套 ，占所有保障 性住房套数的比例为6 4 ，总建筑面积 4 0 8 8 6 万平方米 ，计划总投资1 7 3 3 亿 元，累计完成投资1 9 3 亿元。厦门市 自 2 0 0 6 年5 月正式启动社会保障性住房建 设工作以来，已规划确定2 O 个社会保障 性住房建设计划，至2 0 1 0 年，厦门市规 划建设的社会保障性住房的总面
13、积约为 1 5 4 万平方米 ，总建筑面积约3 0 3 万平方 米，住宅约4 5 8 万套， 建设投资约1 0 0 亿 元 ，预计2 0 0 9 年底累计完成投资4 6 6 亿元 。 深圳还有一种特殊的公共租赁住房 筹集方式 ，就是以市场价向社会租赁住 房，再以较低的租金转租给符合条件的 公共租赁住房对象。2 0 0 7 年，为完成市 政府十件为民办实事筹集6 0 0 0 套住房时 就有约1 8 0 0 套住房是通过货币租赁的方 式向社会筹集的。 此外 ，两市都建立管理机制 、申 请与轮候机制 、退出机制 、违规处罚 机制等。 三、公共租赁房政策实践与 问题 分析 5 3 RESEARCH j
14、 越觚 1 厦门与深土 I 公共租赁房政策的 实践 深圳与厦门公共租赁房政策实践结 果差异较大 ，从两市的申报情况看， 厦截止到2 0 0 9 年9 月3 ) 日，全市低收 入家庭申请保障性住房共计1 7 5 2 5 户， 其中保障性租赁房申请量较大，达到 1 5 5 3 1 户，占所有保障性住房 申请量的 8 8 6 。深圳公共租赁住房却出人意料 的受到了冷遇，2 0 0 7 年深圳市面向社会 共租售6 0 0 6 套保障性住房 ，选择公共租 赁住房的和两者都选的申清家庭 ，其比 重只占了全部申清家庭的2 5 6 1 ，大部 分的人仍是偏向于购买经济适用住房。 通过比较可以发现 ，两市政策虽
15、有很多 共 同之处 ，但总体 上 看 ，厦 J 的 保障 性租赁房政策优点比较明显 ，主要体 现在 ： 是为了从根本上解决住房夹心层的住房 困难，原则上应扩大到所有无力购买经 济适用房 ，又无力按市场价格租赁市场 房的所有住房困难家庭。现行公共租赁 住房政策离完全解决夹心层住房还存在 缺 口。 二是租金补贴水平不合理。深圳公 共租赁住房租金补贴水平明显偏低 ，租 户承担市场租金的6 0 7 0 ，显然对于 相当部分不够资格申请廉租房 ，又买不 起经济适用房的低收入家庭，公共租赁 住房同样负担沉重。厦门租金补贴水平 总体偏高，租户仅负担相当于市场租金 的1 0 3 0 ，如果政府财政难以承受，
16、势必会影响该项政策运作的可持续性。 三是是保障标准缺乏层次性。考虑 政策的公平性，针对不同收入水平必须 设置梯度化租金补贴政策。深圳租金补 I 皇 我 嗣 誊 鞭 型 键 参 舞 潜 毒 一是厦门保障性租赁房覆盖面 、 保 障范围要宽得多，虽说深圳把非户籍常 住人口纳入保障 ，但由于更多的约束条 件和不确定因素 ，进入人数有限。二是 厦门保障性租赁房补助力度大，补助方 法比较科学合理 ，针对不同收入水平不 同的保障户采取不同的补助标准。深圳 的优点在于房源来源渠道较多，房源保 障力度较大。三是厦门更具灵活性，租 售灵活选择的基础上 ，保障性住房提 供总量中没有设置租售比例和具体数 量，而是根据实际需要和 申请情况分 配房源 。 2 厦 门与深圳公 共租赁房政 策面 临的问题 厦门与深圳公共租赁房政策实践中 还面临一系列问题急需解决 一是覆盖面问题，发展公共租赁
