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1、1城乡规划法语境下的控制性详细规划技术创新沈阳市控制性详细规划全覆盖工作实践探索韩玉鹤 殷 健 贾晨亮 梁 睿【摘要摘要】随着城乡规划法的颁布实施，控制性详细规划在编制程序、编制方法、编制 内容、规划实施上较之以往均产生了诸多重大变革。为适应这一新的变化与更高的要求， 全国各地城市都在城乡规划法颁布实施之后进行了积极、努力的探索。沈阳结合自身 的实际情况也在探索一条适合自己的路，启动了新一轮的控制性详细规划全覆盖工作，并 通过制定一系列的技术指导文件，提高控规的法定性、科学性、规范性。本文重点总结这 一面向沈阳规划管理的控规编制创新模式。 【关键词关键词】城乡规划法；控制性详细规划；全覆盖；沈
2、阳TECHNICAL INNOVATION OF REGULATORY DETAILED PLANNING IN THE CONTEXT OF URBAN-RURAL PLANNING ACT: THE PRACTICE OF FULL-COVERAGE REGULATORY DETAILED PLANNING IN SHENYANGHAN Yuhe; YIN Jian; JIA Chenliang; LIANG RuiABSTRACT：With the enforcement of the Urban-Rural Planning Act, regulatory detailed plann
3、ing has been changed greatly in the aspects of programs, methods, contents and implementations. To adapt to these changes, many cities have done lots of explorations. Shenyang also finds a fit way, and starts the work of full-coverage regulatory detailed planning. A series of guide documents make re
4、gulatory planning in Shenyang more statutory, scientific and normative. This article summaries the innovation model of regulatory detailed planning which faces planning management.KEYWORDS: Urban-Rural Planning Act，Regulatory detailed planning， full-coverage，Shenyang控制性详细规划（以下简称控规）是借鉴美国区划技术，变革传统详细规划
5、形成的中国特色的规划类型；是城乡规划法明确的重要法定规划之一；是规划建设管理部门做出建设项目规划许可的依据。它的法律严肃性越来越高，相应的编制技术方法也在探索中不断进步。1 工作背景1.1 依法行政客观需要依法行政客观需要城乡规划法从 1997 年提议起草到 2007 年第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议正式颁布，最后到 2008 年 1 月 1 日实施，历经了整整十年时间，十年磨一剑，2这部法规的实施将对中国的城乡规划事业产生划时代的影响。因此深入研究城乡规划法的精神、内容，以及具体实施，对于规划行业尤其是规划管理单位依法行政，显得尤为重要。与 1990 年实施的城市规划法相对比，
6、新法对城乡规划的编制和管理提出了更高的要求，对控规的管理制度则更为关注。在此背景下，控规管理及编制若不及时依照新法做出调整，很多问题都将会在未来不断呈现。1.2 控规外部运行环境深刻变革控规外部运行环境深刻变革当前沈阳的控规外部运行环境已经发生了深刻的变革，主要体现在以下几个方面：第一、经济的高速增长客观需要城市建设用地高速拓展，而经济发展客观为城市快速新区开发或旧城更新提供保障，城市空间时刻处于快速的变化之中，城镇面貌变化之迅猛是史无前例的，这需要控规编制控制好刚性和弹性的内容，控制好该控制的内容；第二、城市化进程的加速与人地矛盾的加剧导致了土地资源的紧缺态势，城市空间资源的高强度开发和高效
7、配置成为现实选择，控规较之以往需要为高强度开发及相应配套的增加做好充分应对；第三、市场化的经济改革促生了大批独立的利益主体，城市规划已不再仅仅是静态的技术蓝图，而更多地表现为对土地空间背后相关权益进行调节、分配的公共政策，这要求控规编制必须为市场留有一定的弹性空间，不能一厢情愿的采用“一刀切”编制。第四、随着物权法的实施，不同利益主体与社会公众对产权的维护意识将更加强烈，这对控规的公众参与也提出越来越高的要求。1.3 编制水平寻求突破编制水平寻求突破沈阳市控规编制工作起始于 1989 年的新开河地区西段控规，到目前已经有二十个年头，各时期控规编制工作为当时城市发展建设的重点和热点地区提供了有效
8、的技术支撑。但是随着城市拓展速度的日益加快，沈阳还有一些地区存在控规“盲区” 。 城乡规划法颁布实施后，原先的编制水平显然已在诸多方面表现出不适。另外，信息化水平不高阻碍了沈阳规划编制效率的提升，先进的规划信息平台还未应用到沈阳的控规编制中。这些客观背景为本次编制工作提出了更高要求，必须重新深入研究，高水平完成本轮全覆盖。2 全覆盖控规体系探索2.1 指导思想指导思想为针对性解决当前沈阳控规编制及管理面临的种种问题，探索更适合沈阳自身的控规编制方法，沈阳市规划和国土资源局及沈阳市规划设计研究院于 2007 年底开始，展开了本轮控规全覆盖的前期研究工作，提出了“全要素控规、理正平台、全体系搭建、
9、技术支撑”的二十字指导思想（图 1） 。3图图 1 沈阳市控规指导思想框图沈阳市控规指导思想框图Fig.1 Regulatory detailed planning system guiding of Shenyang“全要素控规”即本轮控规全覆盖工作必须纳入全市的城乡规划体系内进行考虑，充分考虑与总体规划和其他相关规划的衔接问题，把所有重要规划要素信息都能转化为控规语言；“理正平台”即确立了理正规划汇总系统作为本次全覆盖工作的汇总管理平台，本轮全覆盖工作必须能够适应未来信息数字化需求，做到易于汇总、利于管理、便于查询；“全体系搭建”即本轮全覆盖编制工作可能暂时顾及不到外围新城或者新市镇层面，
10、但必须着眼长远，框架完善，为待扩展区域留足编码延性与展性，以便进一步将新成果纳入；“技术支撑”即为了保证以上目的高水平完成，必须建立健全相关技术和管理文件支撑，出台适用于全市的地方规定。2.2 编制体系编制体系在以上二十字指导思想下，结合北京、上海、南京、广州等城市的控规编制的成功经验，经过不断调整实践，建立了一套符合沈阳市自身特点的控规编制体系。形成了沈阳市控制性详细规划地域边界划分及编码规定 、 沈阳市控制性详细规划编制技术规定 、沈阳市控制性详细规划编制样本等系列文件，系统地对控规开展各个环节、各个阶段、技术要求等做出了详细规定及解释说明，从而科学合理、规范有效地指导沈阳市的控规编制工作
11、。另外，对理正规划汇总系统的应用已经全面开展，这些都为未来实现“一张图管理” 、 “信息化管理”提供了坚实的支撑。沈阳市控制性详细规划地域边界划分及编码规定主要结合沈阳市规划体系特征，更好保证城市总体规划内容能在控规中得到良好的分解落实，确定了按照“综合区-功能片区-控规单元-街区-地块”5 级地域编码对建设用地进行划分。综合区是根据对沈阳市规划区进行的宏观划分，主要对应沈阳的四大空间发展战略规划（图 2） ；功能片区是组织控规编制的基本范围，也是控规管理文件的基本范围，结合各4地区实际情况，规模大约控制在 3-10 平方公里，起到了分区规划的作用；控规单元是沈阳市控规核心控制系统（六线控制、
12、公益性公共设施控制、基础设施控制）集中体现的范围，结合具体实际情况，面积大约控制在 1.0-2.0 平方公里（图 3） 。街区是居住人口、总建设容量、绿地面积等刚性指标的控制范围，规模根据实际情况划定；地块是建设用地划分的基本单位，提出相关弹性指标。这种编制体系重点在于控制开发地块的外部效应。面对社会经济的快速发展，规划控制本身除了绝对严肃性外，也应当保持灵活性与应变能力。实际上，对控规单元和街区相关指标进行强制性控制以后，已经明确了各类开发地块需要的城市配套依据，规划管理和编制部门只要在符合上述指标的前提下，就能达到编制控规的目的，而具体地块指标可以在一定幅度内变化，增加弹性，但不可突破控规
13、单元和街区控制指标。图图 2 沈阳市规划区综合片区划分图沈阳市规划区综合片区划分图Fig.2 Function district zoning in planning and management of Shenyang在此规定中，结合 5 级地域划分确定了相应的编码规则，综合区码为 1 位代码，以大写英文字母作为代码，如 C 代表核心区（三环以内范围） ；功能片区码（基本参照沈阳市传统地区划分）为 2 位代码，以大写英文字母作为代码，如 SY 代表上园地区功能片区；控规单元码为 2 位代码，以 01-99 阿拉伯数字作为代码，如 CSY01 代表核心区内上园地区功能片区 01 号控规单元；街
14、区码为 2 位代码，以阿拉伯数字 01-99 作为代码；地块码为 2位代码，以阿拉伯数字 01-99 作为代码。即最终每个地块编码由 5 级 9 位编码构成，如：CSY01-01-01 代表核心区内上园功能片区（地区）01 号控规单元 01 号街区 01 号地块。这5样就很好的保障了全覆盖工作能够顺利实现不重复、不遗漏，也为下一步计算机信息汇总奠定基础。图图 3 沈阳市核心区功能片区及控规单元划分图沈阳市核心区功能片区及控规单元划分图Fig.3 Function district and regulatory detailed planning unit zoning in core area
15、 of Shenyang沈阳市控制性详细规划编制技术规定确立了沈阳市控规的核心控制系统，即六线控制、公共设施控制和基础设施控制，并对土地利用性质控制、土地利用强度控制等提出普适性指导法则。六线是指“道路红线” 、 “铁路及轨道交通黑线” 、 “文物保护紫线和城市紫线” 、 “基础设施黄线” 、 “河道保护蓝线” 、 “绿地绿线” 。公共设施控制主要针对易受市场侵袭的公益性公共设施控制。基础设施控制主要包括交通基础设施控制和市政基础设施控制。沈阳市控制性详细规划编制样本主要是按照以上标准对编制成果进行标准化、规范化，这样大大提高了这轮全覆盖工作效率，也避免了由于编制部门不同造成成果形式五花八门的
16、情况发生。3 工作技术创新沈阳市控规系列指导文件试图从控规编制体系、成果信息化等方面改进以往“孤立零碎”的控规编制的技术方法，坚持以前期研究为理论基础，以具体实践为检验标准，理论与实践互动的工作方法，使得以此为依据的新一轮沈阳控规全覆盖工作有以下几方面技术6创新:3.1 在地域上实现在地域上实现“全覆盖全覆盖” 、规划层次上、规划层次上“无缝衔接无缝衔接”本次控规全覆盖工作通过系统的分级分层次的地域划分及科学编码，保证了每个地块都能不重复、不遗漏的纳入到本轮控规当中来，避免出现过往“规划盲区”和“重叠规划”的现象。另外，由于每个空间层次都有不同的控制要求，保证了上层次规划与控规成果之间的“无缝衔接” ，为控规成果科学性与信息化管理奠定基础。3.2 实行实行“分层落实、分区平衡分层落实、分区平衡”的控制方式的控制方式“分层落实、分区平衡”控制方式的具体作法是：在某功能片区控规组织编制之前，深入分析该功能片区的特点和发展需要，依据总体规划，确立其定位、功能配置、空间结构、人口容量、
