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1、省人民政府水行政主管部省人民政府水行政主管部 门建立水土保持门建立水土保持论检察机关提起环境公益诉讼上论检察机关提起环境公益诉讼上王德新近年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，但与此同时，中国的环境污染与环境破坏问题也日益严重，环境的恶化导致气候异常，灾害频发。有专家指出，中国每年受各类灾害影响的人口达 4 亿人次，造成的经济损失平均高达 2000 多亿元。 可以说，自然环境恶化的现状背离了人与自然和谐相处的理念，严重制约了我国经济和社会的可持续发展能力。如何加强环境保护的力度，提高环境保护的实效性已成为当前刻不容缓的任务。西方发达国家在工业化的进程中，也曾饱受环境污染的困扰，他们在保护环境
2、的实践中探索出了一种行之有效的法律制度，即环境公益诉讼的制度。检察机关作为环境公共利益的代表，其代表公众提起环境公益诉讼的制度在保护环境方面发挥着不容忽视的巨大作用，值得我们认真学习和借鉴。一、环境公益诉讼制度评介环境公益诉讼制度，是指国家机关、普通公民或公益团体等依据法律的特别规定，在环境受到或者可能受到污染或破坏的情况下，为维护环境公共利益不受损害，以有关侵害主体或行政监管机关为被告向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼是公益诉讼的一种，公益诉讼早在公元前 6 世纪的古代罗马法上就曾出现过，但环境公益诉讼却是在 20 世纪后半期才出现的。20 世纪 60 年代，西方工业化国家现代化工业污染和环
3、境公害危机日益严重，在这种时代背景下美国率先确立环境公益诉讼制度。20 世纪 60 年代末以来，美国先后颁布了国家环境政策法(1969)、清洁空气法(1970)、联邦水污染控制法(1972)等多项环境保护法规。其中，国家环境政策法第 3 条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”国家环境政策法、清洁空气法均设置有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。1970 年清洁空气法还将环境诉权赋予普通公民，该法第 304 条 a 款规定：“任何人可以以自己的名义对任何人包括美国政府、政府机关、公司或个人等提起诉讼。”这就是著名的“公民诉讼”(citizen
4、 suits)制度。美国清洁空气法的颁布和“公民诉讼制度”的产生，是现代意义上的环境公益诉讼制度最终形成的标志。此后，受现代化工业污染严重的日本、法国、德国、加拿大、英国等西方发达国家，纷纷以法律或司法判例的形式确认了环境公益诉讼制度。综观各国法律规定，环境公益诉讼制度具有以下几个方面的特点：1.环境公益诉讼的目的，主要是为了保护环境公共利益诉讼目的的公益性，是公益诉讼区别于其它以保护私权为目的的私益诉讼的典型特征。早在古罗马法上，就有公益诉讼(actiones privatae)和私益诉讼(actiones publicae populares)的划分，“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益
5、为目的的，叫私益诉讼;以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。” 2因环境侵权引发的诉讼，按照诉讼目的的不同可划分为环境私益诉讼和环境公益诉讼。 3环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，其诉讼目的就是为了为保护环境公共利益。“公共利益” (public interest)，是一个与私人利益相对应的范畴，其典型特征就是具有社会共享性，这可以从两个层面来理解：第一，所谓社会性，是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。 4所谓环境
6、，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等(我国环境保护法第 2 条)。环境具有不可分割性、相互影响性，它对于每个人、每个国家乃至整个人类都具有特别重要的意义，环境利益具有了公共利益的特征。对环境的破坏和污染可能损害个人的私益，也可能危害社会和整个人类的公益。因此，当环境公共利益遭受损害时，应当赋予普通民众和代表公共利益的检察机关提起诉讼的权利，要求侵害者停止损害、恢复原状。2.环境公益诉讼的范围，包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼环境公益诉讼并不是一种独
7、立的诉讼程序，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念。从诉讼性质上看，它既可以是民事诉讼，也可以是行政诉讼。通常情况下，政府被认为是公共利益的代表者和维护者，政府通过行政监管机关和检察官来维护环境公共利益：行政机关通过日常的监督检查和行政处罚权来保护环境，而检察官则通过对破坏环境者提起诉讼来保护环境。但正如美国学者威廉罗杰斯所言，“即使在美国，也难以保证公共官员热心于维护环境公益因为地方检察官由当地居民选举产生，必须依靠地方居民的支持才能取得职位，而对地方上的污染源公司提起诉讼，必然会触犯当地居民的经济利益。” 5当政府机关怠于履行环境保护的职责时该怎么办呢?美国第二上诉法院在 1943 年美国纽
8、约州工业联合会诉伊克斯案中首次提出“私人检察总长理论”，该理论认为：“在出现官吏的违法行为时，为制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长主张公共利益提起诉讼，这时就发生了一个实际存在的争端。同时，国家也可授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个检察总长。” 6动用私人力量对国家权力进行制约和补充，具体途径有两种：第一，允许普通公民对怠于履行职责的行政机关提起诉讼;
9、第二，允许普通公民对污染环境者提起诉讼虽然英美法系没有民事诉讼和行政诉法的区分，但显然前者是环境行政公益诉讼，后者是环境民事公益诉讼。在有些大陆法系国家，维护公共利益被认为是政府的专职，因此他们所谓的环境公益诉讼甚至主要就是指环境行政公益诉讼，如法国的越权之诉、日本的取消之诉;德国甚至确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼。3.提起环境公益诉讼的主体，包括检察机关、普通公民和公益团体各国法律通常将环境公益诉讼的诉权赋予三种主体：检察机关、普通公民和公益团体。首先，检察机关可以提起环境公益诉讼。法国是世界上最早规定检察
10、机关提起民事诉讼的国家，检察机关作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人(即原告)的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼。德国、日本、英国等大多数国家也规定检察机关可以提起或参与涉及公共利益的诉讼。但美国国家环境政策法第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。其次，普通公民可以提起环境公益诉讼。美国 1970年清洁空气法赋予了普通公民提起环境公益诉讼的诉权，以作为政府保护环境的补充机制。“公民诉讼权在美国被视为一项禁止权(即禁止非法排污权)，或者是一项强制措施;公民则被视为私人检察官，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要的作用。” 7但大陆法系国家一般不允许公民以保护公共
11、利益为由提起民事诉讼。有法国学者认为，“个人利益终究是与总体利益相对立的，因此，原则上任何个人如果在其中没有任何个人利益，便不得唯一为了让人遵守法律而行使诉权、提起诉讼。因为，这种诉权应当属于检察机关。” 8但是，大陆法系国家环境行政公益诉讼制度比较发达，普通公民提起环境行政公益诉讼是受法律鼓励的。最后，公益团体开始发挥日益重要的作用。在美国的社会结构中，NGOs(非政府组织)之作用非常独特，它们不仅可以提起诉讼，“实际上也充当了立法者、看家狗与吹哨者、私人检察官三个角色，全程参与了环境公共利益的保护”。 9从实施效果来看，美国国会在环境法执行机制中虽然设置了公民诉讼制度，实际上自国会赋予此项
12、权力以来公民个人倒没有多少能力能通过公民诉讼条款获取成功，倒是 NGOs 找到了一个嵌入治理结构之机会，特别是在保护大气与水、本地物种以及公共用地方面。4.法院在环境公益诉讼中的角色，由被动地适用法律转为积极地影响环境政策在传统环境损害赔偿诉讼中，法院的审判活动以解决私权纠纷、保护私权为主要目的，以认定事实、适用法律为基本手段，着重解决受害者因环境污染遭受的损害赔偿的数额问题。但在法院对环境公益诉讼的审判中，与对传统诉讼的审判有重大区别。首先，法院肩负着保护环境公共利益的重任。“随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生。其结果使得传统的把一个诉讼案件
13、仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越来越显得不甚完备在当今福利国家里，应该保护因类似情况而受到影响的人和集团的利益，这一点已被广泛认同。” 10其次，法院的任务不仅仅是适用法律，更为经常的是要对环境公共政策进行选择，对利益冲突进行平衡，法院的判决在社会上的影响也更为深远。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓纠纷解决模式的一般民事诉讼，而称之为行为调查模式或公共诉讼、制度改革诉讼等，其特征简单说来就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作出法律判断相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼来说，这种以处理牵涉多数人或集团间错综复杂的利害关系为特征的新型案件大
14、大扩展了诉讼的功能，从而具有在社会上发生更广泛和更直接影响的效应。” 11二、检察机关提起环境公益诉讼的合理性(一)确立检察机关提起环境公益诉讼制度的法理基础1.检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由检察机关是公共利益代表者的身份决定的从比较法的角度看，虽然两大法系在是否允许普通公民、公益团体提起公益诉讼方面尚存在分歧，但对于检察机关有权提起和参与公益诉讼方面却是一致的。在大陆法系国家，自从检察制度产生时起就有类似的制度，如 1806 年法国民事诉讼法典就曾规定，检察官可以通过起诉或其他方式介入“关于国之安宁之诉讼;关于官府之诉讼;关于属于官之土地、邑并公舍之诉讼;关于因贫人不公赠予之诉讼”等民事
15、公益诉讼案件。法国 1976 年民事诉讼法第 421-423 条依旧规定，检察机关得以“代表社会”的名义，以“主当事人”或者“从当事人”的身份提起或参加各类民事公益诉讼。德国法律确立了行政诉讼公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼;检察官作为社会公共利益的代表人，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。12在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院
16、或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。美国国家环境政策、清洁空气法等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的请求。检察机关之所以能越来越广泛地参与公益诉讼案件，是由其公共利益代表的身份决定的。传统上，检察机关主要参与刑事诉讼活动。但是随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，检察机关开始比较广泛地干预涉及公共利益的民事诉讼和行政诉讼，并逐渐担当起民事行政诉讼中公共利益代表人的角色。诚如俄国法学家穆拉耶夫所言，“检察机关这些公职人员的使命，按其职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。” 13我国宪法第 12 条也规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一条文规定了检察机关的性质，即是国家法律监督机关，同时也暗含了它是国家和社会公共利益的代表。2.检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由环境权的公益
