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1、牡透亨竺牲 兰竺二愁竺鲤一乏一九八八年第一期(总第1期), 中国古代行政区划制度的演变叹董贵胜行政区划是国家政权机 构的“个组成部分。它作为一种制度,随着各个朝代 的 政治、经济、军事等制度的发展而不断变化。我国古代行政区戈喇度的演变犷大体可分为五个时 期哭即先秦时期政区制度的起源,秦汉时期的郡县制,魏晋南北朝时期的州郡县制,唐宋时期的道路制和元明清时 期的行省制。(一)先秦时期政区制度的起源在原始社会时期,人们按照血缘关系生活在一起,当时虽然有氏族、部落和部落联盟的存在,但没有阶级,没有国家,也就没有政区制度可言。进入阶级社会后,相传夏王朝 曾把“芒芒 禹迹,划为九州”,即把居民按居住地分成
2、九个区域进行统治。这可以说是比较原始的政区制度。商朝时期,在王室直接统治的袋内之外地区方国林立,见于卜辞记载的就有四十多个,而实际数目远远超过于此。这些方国都接受商王的封号,向王室定期朝贡,提供力役,奉命征伐,遵守一切礼仪制度,成为王室统治下的臣属之邦。西周时期,实行“封藩建卫”制,即西周统治者把一块块的土地连同那里的人民,赐给自己的亲姻兄弟或异姓贵族 勋戚,或臣服的 异族首领,派遣他们到指定的封地告早 立属 国,行施统治权。相传,周初先后封了七十一“国”,这些受封者叫诸侯。诸侯还可以把其封地和人民再分封给自己的子弟和下属。西 周时期诸侯也必须定期朝贡,为周王室服役,随周 王出征等。可见西周的
3、“封藩建卫”制,是商朝“方国制”的发展。商和西 周时期的政区制度虽然与夏朝的政区制度相比有所发展,但仍然还带有其原始性。这主要表现在那时候的“国, ,都有很大的独立性。到了春秋时期,诸侯势力不断强大,许多诸侯国,如秦、晋、楚等在实行分封制的同时,在新兼并的地区设立县和郡,. 由国君直接管辖。这样做的目的,主要是为了加强边防力量。“最初,郡比县地位低,随着边地的发展,战国时期,开始在郡下分设若干县,由此产生了郡县 两级制的地方机构。这种情况最早出现于韩、赵、魏三国,后来逐渐成为 各国的地方行政机构。室此,政区制度在一些 国内逐渐摆脱了其原始性而成为比较正规的制度。但由于当时各国的情况不同,新 的
4、郡县制度很不一 致,诸如郡县大小相差悬殊,郡县与中央的关系各国不同, 各国县的长官称谓不一,郡县关系前后也有变化等等乒因此,直到春秋战 国时期夕我们只能说是政区制度的起源时期,比较正规的政区制度是从秦汉开始的。_(二)秦汉时期的郡县制度1.秦朝的郡县制度-秦朝建立后,秦始皇废除了“封藩建卫”制度,将战 国后期已实行的郡县制度推行导尽到全国各地。秦在京师附近不设郡,而设内史管辙内史地位比郡高一些,其它地方一律设郡。秦朝把全国分为三十六郡,秦末增至如十余郡。郡有三官,即守、尉、监。守在战国时为武官,此时战争少了,就变成了文官。但是尽管战争少了*一 军事活动袱然存 在,仍需有人负责,故又增置尉官,属
5、手武官。另外又设监官。一 郁时 守洽民,承佐之;尉典兵,一备盗贼,监官则是 负责监察工作的,与后采的御史相类似。秦一郡 内 辖 若千县。县分两等:万户以上设县令,不足万户的设县长, 统制全县人民。县令、县长之下设县尉,掌管全县军事,设县垂,助理县令、县长,并负责司按、裁薪言2.西汉的郡县制度西汉初期,汉高祖在继续推行郡县制度的同时,又恢复了分封制度,先后封了九个同姓诸侯王。西 汉所推行的郡县制度也有别子秦。二者的区别主要在 于:郡:秦时设守、尉、监三官,汉初废监。景帝时,改守为太守失尉为都尉。都尉还兼太守的副职。除都尉外,西汉还有关都尉(守关隘)、农都尉(管屯田 )、宜禾都尉(管殖谷)、骑都尉
6、(管马)、属国都尉(主持匈奴 降众乏事)。汉初也曾设内史,也属郡级政区单位。景帝时,分左右内史。武帝时,又分内史为兰,即左冯翔、京兆尹、右 扶风,合称“三辅”。三辅长官的驻地都在长安城内。国:西汉前朝王国很大,其行政机构与中央差别不大,仅人数少些而已。王国官吏也属中央官吏性威国也管郡,与朝廷一样,有内史和支郡。王国势力日盛厂对中央集权统治造成很大威胁。为消除这一隐患,文帝采纳了贾谊“众建诸侯而少其力”的建议,众割了势力较大的齐国和淮南国的土地,以削翁主国的势力。后来,景帝即位后,又采纳了御史大夫晃错的“削藩”策,进一步n J J弱诸侯的支郡。景帝平定“七国之乱”后,随即抑损诸侯,减黝其官,不让
7、诸侯治国,而令内史治民,并将承相改为相,与中央相区别。到了武帝,采纳 了中大夫主 父僵的建议,颁布了a推恩令”,据此,诸侯得把皇恩推及自己所有子孙(一人为王夕其余为侯)。这祥就进一步将诸侯王国土地分割化小,王国所管辖的区域就只剩下内史郡。成帝时,废王国内史,让 相 治一民。 至此,王国的相就如同郡的太守,诸侯王已经别无其他, 惬得衣食租税,势与富室无 异。县:西汉时,县制仿秦, 大县设令,小县设长。但是又不完全一样,此时内地的某些 县 虽然超过万户,仍称小县,边地上不满万户的,也有被当作大县的。侯 国:西汉初期侯国 很大,后来通过推恩令等政策的施行,只封给一 乡或数乡之地,就都变小了。但侯国与
8、县之间互不隶属,侯国的长官叫相,地位与县令相当。另外,西汉武帝时为了加强朝廷对地方的控制,设立了十三刺史部,即十三州。州刺史的职权,最初是“周行郡国,省察治状,黝陡能否,断治 冤狱,以六条问事”。所察六条除一条是监察地方“强宗豪右田宅逾制”外,其余都是事关郡守、都尉和侯国的吏治。当时,刺史“位卑权重”,官位不高,傣禄与中等县令相 当(秩六百石),但却可以弹劫二千石的长吏。不过,那时候刺史只有劫举权,没有黝退权。此外,刺史每年八月以中央派员的身分“巡行所部郡国, ,治所不固定。所以,武帝时,虽有州的建制,但还不能算是一级芷规的地方政 区单位。刺史地位的提高和 引起地方政 区制度的变化,是在成帝当
9、政时的西汉后期。、当时由于西汉政权统治危机加深,农民起义时有发生,中央必须授子地方政权更多更大 的权力。于是成帝“罢部刺乡更置州恻州输傣禄也由原来的六百石升至二千而价 次九卿。原来的刺史遂由整方的监察官逐步转变成地方的f橄长官。一耘东汉的郡县步l J #-一,东汉的郡县 制度大致沿袭西汉后期的旧制光武帝时犷废内地都尉,只在边境地区保留其职。安帝时,属国都尉又分领数县。这样,郡、国、属国就都变成郡级政区。安帝后,内地多事,都尉恢复,可领附近之县,也相 当于郡级的政区。县级政区也有变化。东汉时增置公国厂级别同于侯国,只是地位略高一些。这时州 牧的叔力再次扩大,已变成地方的长官,有自己固定的治所和幕
10、僚机构,且有了黔退权。这是前代无法比拟的。东汉末年,灵帝为了组织力量镇压黄巾起义,让州牧统管地方的军、民、财政。州牧就变成名副其实的地方最高长官了。至 此,地方政区制便由郡县两级制变成州、郡、县三级制了。(二)魏晋南北朝时期的州都县制度在整个魏晋南北朝时期,沿袭东仅末年以来形成的州、郡、县 三级政区制度。兰国时,以魏景元三年(262年)的政区为例,魏有十二州 和一个长史府,蜀有减栩,吴有三州。长史府的级别 同州,也属一级政区单位。西晋时,太康元年(280年乏平定孙吴,此时共役了十九州和 一个长史府,置郡国一百 七十三个。总的说,兰国、西晋 时期州郡县增加不多。东晋 和南朝时,其版国仅相当于西晋
11、的九个州,设州却达二十多个。到梁朝大 同年间,又增至一百零七个,郡增至六百多个。可见 此时,州郡县的设置已经失去控制,出现了混乱局面。其原因,主要是从东晋开始,北方大量避尽人口迁徙枉南。政府为了安置这些侨人 和争取南逃士旅的支持,就在南方士族势力薄弱的地区设立了侨州郡县、这些侨州郡县“皆取旧址之名”,或者再加“南”字,、 以示区别,例如“徐州”南迁后就取 名为“南徐州”。郡县也是这样。由于州郡县增置失控,.地方官吏太多,人们讥讽这一阶段是个“十牧九羊”公的时代。同一历史阶段,北朝的致区设里比南朝还要紊乱。北朝喜欢夸张,更加教条,对州郡县的设置和命名,都要假借经典,弄得到处名实不符。北魏的州郡县
12、甚小,但每个州、郡和县都要分别任命三个刺史、郡守和 县令。因为地方太小,官吏 太多,只好规定:除州刺史、县令必须到任外,郡太守就不一定赴任了,可在家里拿傣禄享清福。(三)_ 唐宋时期的道路制度1.隋朝的州(那). 县制度隋朝建立后,隋文帝按照“存要去闲,并小为大”的原则,废除冗赘的郡治,实行州县两级政区制。场资时,又改行郡县 两级制。场帝大业五年(60 5年)设郡一百 九十个,县一千二百五十五个。同时,隋又废除了汉、魏以来州县长官辟举本地仕人担任佐官的旧制,罢州郡乡官,废除推行三百余年的九品中正制,把州府佐僚的任命权完全收归吏部,每年穷吏部考核其政绩。隋还规定县佐必须回避本郡,任期三年,不得
13、连任这些改革提高了行政机构的效能,打击了士族地主的政治特权,加强了中央集权?尽Q念.唐朝道州县制度;一李渊建立唐朝后,因隋场帝的名声太坏,隋文帝的声誉尚好,为争取民心,使一反场帝之制,而 恢复了隋文帝时的旧制一一州 县制,但唐朝的州县制和隋朝的州县制又有若干不同。唐朝首都或陪都所在地,有府的建置。如玄宗开元元年(九3年) ,改雍州为京兆府,洛州为河南府少并州为太原府。府的长官称“枚”,由亲王挂名遥领,实际主持府政的是“尹”,其职掌间于诸州,只是规格略高而巳。太宗贞观十三年(639年),全国有州府三百五十八个,毒县一千五百一十一个。在 边远重镇,覆初设有总管,兼管军民要政,武德底期改为都督,后来
14、都督常常加号 使持节。高宗永徽以后,凡都督带上使持节头衔的,都称节度使,未带的不称。至玄宗开元、天宝年间,节度使有十个,此时节度使大多是设在边地上,尚兼度支使和采访使,权力已经从军民要政扩大到财政方面。节度赞的势力逐渐发展到“尾大不掉”的地步,酿成安史之乱。此后,中原多事,节度使的设置被推行到内地,出现节度使大者连州数十,小者兼州三、四的局面。他们不理朝廷的政令,除授或转让都不请命于中央,境内置官行政,更是一意孤行。旧史家衷叹:“乾符以后,天下 乱离,礼乐征伐,不自朝廷。禹迹九州,瓜分裔剖,或并或析,不可备书。”节度使身兼地方军、民、财政三大权后,就变成了州以上的政区单位了。贞观十三年(639
15、年),唐太宗为了加强控制地方,依据地理形势,划全国为十道d不时派黔 涉使、巡察使官员对州县官进行监察。这些使者属子临时性差 遣。使者回京后,职务即被解除。道还没有固定的治所,不是 固定的机构。直到玄宗开元年间,按察使定名采访处 置使,一“检查非法,如汉刺史之职”,而且下令农永为常式”。至此,监察区才被 真正确立。玄宗并将十道再加细分为十五道。从此,道成为常设的行政机构。唐肃宗时,. 道也称镇,叫做方镇或藩镇。除京北府、河南府、同州和华州不属方镇统领外,其他的州就都归属方镇统领了。应该指出,唐朝的道、州、县(或者叫做方镇、州、县),并不是典型的三级政区制。因为唐朝的方镇是来自于都督,而都督的本身
16、又是一州的刺史,再兼任几州的刺史。镇的职官实际上还是州的刺史。这只能说是介于二至三级之间的一种政区制度。那时候,都 督自己所管辖的州叫都府,兼任的州叫支郡,都府 待遇较高,而方镇直辖的地方叫会府,兼辖的州叫巡属。另外,唐朝在边境地区设立都护府。都护府主管军事,也兼 民政,直属中央。3.宋朝的路府州县制度宋太宗淳代四年(993年),分金国为十道,后改为十五路仁宗时分为十八路、神宗时又分为二十三路)。各路大体上设有帅司,掌一路你兵民之事”,长官 称经略安抚使,遭司,掌一路财赋,长宫为转运使;宪司,掌一路刑狱,长官称提点刑狱,仓司,掌振娠,长官称提举常平。在路之下,有府、州、军,监、县的设置。府、州、军、监为闻级行政组织,一般是军设于军事要冲之地夕长官称知军,监设乎坑治、铸钱、产盐地区,长官称知监,一府的长官称知府,州的长官称知州。、 还陆续设立了州通判一职,并成为一种制度。通判可直接向皇帝奏事。知州的一举一动多受通判的牵制,大大限制了知州的权力。县的长官称县令或知县事(简称知县) o_(四)元明清时期的行省制度1.元朝的行省路府州县制
