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1、风险社会下农民非制度化政治参与的蝴蝶效应解析风险社会下农民非制度化政治参与的蝴蝶效应解析作者：谢治菊 来源：行政论坛2011 年第 5 期 摘要：正如混沌学理论中的蝴蝶效应一样，农民拉拢干部、越级上访、暴力威胁和围攻基层政府等非制度化政治参与行为经过风险社会下众多风险因素的催化，将增加西部民族地区农村治理的难度，扰乱民主化进程，阻碍新型农村政治文化的形成，甚至削弱政治体系的合法性，影响农村社会的稳定。宜通过提升农民的文化素质与组织化程度，疏通并拓宽农民利益表达的渠道，构建新型农村政治文化，加强基层政权建设与规范基层政府行为等手段来规避。关键词：混沌学理论；基层政府；政治参与行为；农村治理；风险
2、社会蝴蝶效应是混沌学理论中的一个概念，由美国气象学家洛伦兹 1963 年提出，原指一只南美洲亚马孙河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后在美国得克萨斯引起一场龙卷风。后被应用到行为科学领域，指对于一切复杂系统，在一定的“阈值条件”下，其长时期大范围的未来行为，对初始条件数值的微小变动或偏差极为敏感，即初值稍有变动或偏差，将导致未来前景的巨大差异，这往往是难以预测的或者说带有一定的随机性。由于“蝴蝶效应”的初始状态是混沌的，在不准确或者说是不精确的状态中产生，所以什么样的可能都会发生。因此，此效应说明，哪怕是一个微小的行为，如果加以正确引导，也会给人们带来巨大的福祉，而如果不加以规
3、范与调节，则会给人们带来巨大的危害。正如洛伦兹所说，正是由于“诸多因素的交叉耦合作用机制”才导致复杂系统呈现混沌性行为，在未来条件不确定的情况下，极易产生蝴蝶效应。因此，蝴蝶效应的产生要满足以下几个条件：一是必须有蝴蝶的初始行为；二是对蝴蝶的初始行为不够重视，以致社会环境存在的许多不可预知因素对蝴蝶的初始行为产生催化；三是经过一系列的催化，蝴蝶的初始行为扩大化，最终对未来社会产生巨大的影响。下面，笔者围绕蝴蝶效应的三个构成要素，对风险社会下农民非制度化政治参与行为进行分析。一、初始行为：农民非制度化政治参与政治参与（PoliticalParticipation）是现代政治学中的一个术语，前人已
4、作了大量的研究。早在古希腊，政治学鼻祖亚里士多德那里就孕育着政治参与思想，他认为公民政治参与是符合正义的，由于全体公民都有天赋平等地位，所以，无论从政是一件好事或是一件坏事，都应该让全体公民都参与政治1。现代意义的政治参与思想来源于与近代民主理论中有关人民权利的思想，卢梭、密尔等人把公民参政视为公民的权利，提倡公民参政。林肯提出“民有、民治、民享”的政治思想后，政治参与的思想渐趋明朗化，政治参与在当代资产阶级民主制下有了新发展，出现了丹尼贝尔的精英民主论、熊比特的修正民主理论、罗伯特达尔的多元民主论等多种论断。早在19 世纪法国政治学家托克维尔就在论美国的民主一书中强调了公民政治参与的实践意义
5、和理论意义，向人们指出“民主即将在全世界范围内不可避免地和普遍地到来”2。20 世纪 60 年代，伴随着西方行为主义政治学的兴起，对政治参与的研究也得到进一步拓展和深化，其研究对象不仅涉及发达国家公民参与行为，而且还将注意力转向发展中国家；不仅涉及政治参与概念的界定，还开始出现对农民政治参与特别是非制度化政治参与的研究。在农民政治参与尤其是非制度化政治参与方面，美国政治学家米格代尔指出，农民之所以参加政治完全是出于对经济的考虑；农民政治活动的起点是对外界的信任：农民不相信来日方长的许诺，只承认立竿见影的好处3。美国著名学者詹姆斯C.斯科特则从东南亚的农民反叛入手，认为贫穷不是农民反叛的原因，只
6、有当农民的生存道德和社会公正感受到侵犯时他们才会奋起反抗4。另外，亨廷顿通过对政治参与与政治制度化之间关系的研究，认为农民在政治中的角色是双重的，农民可能充当一种极端保守的角色，也可能充当一种具有高度革命性的角色”5。20 世纪 90 年代起，国外学者开始关注中国农民的政治参与问题，其目的是利用在中国农村的经验来检验他们的政治理论模型，并对中国的民主未来进行预测性分析。21 世纪以来，我国学者开始关注农民的非制度化政治参与。首次对国内农民非制度化政治参与进行系统研究的是方江山博士。他对转型期农民非制度化政治参与的成因、类型、特点和趋势等进行了深入分析，进而提出政府在发挥政治参与中的主导作用时应
7、把握利益平衡，考虑政治参与的综合成本，建立以互惠为基础的政治参与模式6。随后，学者们围绕农民非制度化政治参与的形式、原因、结构和消除策略等进行了大量的研究，这些研究具有重要的价值。然而，从现有的文献资料来看，学界对农民非制度化政治参与的消极影响研究不多，即使有也比较零散，与风险社会背景以及农民非制度化政治参与的发展趋势格格不入。一般认为，农民非制度化政治参与指农民采取不符合国家宪法、法律、规章、政策和条例等所规定的制度和程序而进行的影响政治决策过程的活动。正如蝴蝶的初始行为是产生蝴蝶效应的前提一样，农民非制度化政治参与也是风险社会下影响农村社会稳定，扰乱农村社会秩序的“初始行为”，这些初始行为
8、主要表现在：第一，通过宴请、送钱和送礼等手段拉拢干部。改革开放以来，农村社会分层加剧，具有各自不同利益的社会群体大量形成，这些群体有着不同的利益取向。由于制度化的政治参与渠道不能满足他们的利益需求，他们便借助个人方式参与政治，拉拢、收买决策者，进行权钱交易，从而达到公共资源分配向其倾斜的目的。第二，越级上访。上访本是公民表达政治诉求的合法方式与公民参与政治生活的合法权利，它有严格的程序与形式，只有符合法定程序与形式的上访才是合法的上访。然而，近年来，越来越多的农民以越级上访的方式表达愿望与利益诉求。这是一种非程序化的政治参与方式，反映的多是一些由于政府工作人员官官相护、司法不公正而长期拖而未决
9、的严重侵犯农民利益的问题，也有村民是为了谋取不正当的利益。由于越级上访者一般带有强烈的愤怒与怨恨情绪，因此，对农村社会的稳定、乡镇工作人员的工作秩序以及行政成本的增加都会产生严重的负面影响。第三，暴力对抗，静坐游行示威。这些违法行为是典型的非制度化政治参与方式，它涉及的人数多、规模大，产生的影响深，性质恶劣，常常伴有流血冲突甚至会引发大规模的群体性事件。这样的行为在农村城市化过程中往往比较明显。因为在城市化过程中，拆迁占地补偿、林地产权纠纷和环境污染等会导致大量的矛盾，这些矛盾致使农民与当地政府积怨较深，进而采取暴力对抗、威胁甚至围攻基层政府，由此引发了大量的群体性事件。第四，宗族势力对村政的
10、干预。虽然宗族势力大多能够依靠合法程序通过选举进入乡村政权，但也出现了一些违背民主原则的现象，包括把宗族背景作为能否出任村干部的重要条件之一，集合家族的选票来操纵乡村选举并向基层政权渗透，宗族势力与地方政权混合在一起，族际械斗等。二、社会风险因素的增多：农民非制度化政治参与的催化剂蝴蝶的初始行为不外乎是偶尔煽动一下翅膀，本不可怕，可怕的是社会上有一系列不可预测的风险因素诱使蝴蝶的初始行为扩大化，对社会产生严重的负面影响。如蝴蝶效应一样，风险社会下频繁发生的社会风险是近几年农民非制度化政治参与的直接诱因与催化剂。进入 21 世纪以来，重大自然灾害、群体性事件、公共卫生事件、环境污染事件的频繁发生
11、，昭示着全球已进入贝克所预设的风险社会，人们真切地感受到社会风险的存在和影响，以及风险社会与传统社会的强烈反差。在此背景下，不仅农村既有的问题如贫困、自然灾害、拆迁占地补偿、计划生育和贪污腐败等会成为风险因素，一些新发的问题如扶贫救灾物资分配、林地水事纠纷、环境污染与农村养老等也一定程度上成为了诱发的风险因素。例如，近几年国家扶贫救灾物资激增，这本是好事。但由于监管不力、信息不对称以及机制不健全，在物资分配过程中贪污挪用、钱权交易、不均衡、近亲友远村民的现象常常有之，已成为诱发村民拉拢干部、越级上访的高风险因素。以低保为例，在贵州，目前农村低保的覆盖率已达到 25%左右，人均年收入低于 150
12、0 元的农民家庭（绝对贫困家庭）均可纳入低保的范畴。也就是说，大多财政收入在 10100 万元、人口上万的三类贫困乡，2010 年可分配的低保资金达几百万元之多，财政收入、人均收入与低保资金的巨大落差不仅对领导干部的道德与良心是一种考验，更成为了村民们竞相争夺的资源。在贵州 Z 村调研时村民就曾告诉我们，为了得到低保，村民与村干部之间往往有潜规则，享受低保的家庭每年给村干部 5001000 元回扣不等，本是扶贫的低保资金却成了村干部贪污寻租的手段。不仅如此，低保家庭评选过程不公开、暗箱操作，为了照顾并不符合低保条件的亲属朋友私自扩大低保范围、降低人均低保资金水平，截留、贪污、挪用低保资金的情况
13、也时有发生，难怪低保成为了诱发新时期农民非制度化政治参与的高风险因素。又如，自2008 年以来，林权制度改革的推行引发了较多的矛盾与纠纷，也成了村民越级上访与拉拢干部的主要诱因，分别占 18.9%与 15%。再如，随着西部大开发的推进，农村旅游开发步伐的加快，城市污染向农村转移的现象增多，农村环境污染问题也摆在了我们面前。在调查的 214 位村干部中，有 13.9%的人坦言其所在的村已发生了环境污染问题。虽然教育部项目的调查仅发现 5 例环境污染引发的越级上访、暴力对抗与静坐示威事件，但环境污染引发的群体性事件呈逐年上升的趋势却是一个不争的事实。如不引起重视，日后必将成为诱发村民非制度化政治参
14、与的高风险因素。此外，由赡养问题引发的越级上访、静坐行为也有所抬头。由于制度不健全、经济落后以及思想观念保守，西部民族地区农民养老保险的社会化程度较低，约一半的村民养老还是靠儿女，占49.3%。然而，由于儿女们大都在外打工或经济能力有限，不赡养老人、对老人问题踢皮球的现象时有发生，仅贵州某市信访办 2009 年处理的此类信访案件就有 12 起之多。可见，由于制度不健全、监督不够，惠农政策执行不当所引发的农民非制度化政治参与行为日益增多，社会风险因素日益增加。三、初始行为的扩大化：农民非制度化政治参与引发的社会风险由于对蝴蝶看似简单的抖动翅膀的行为没有重视，以致其经社会不可预知风险因素的催化后，
15、却产生了一场飓风，对社会产生巨大的影响。农民非制度化参与正是如此。从理论的角度审视，农民非制度化政治参与是正式参与的一种补充，若积极引导，有效规范，必能在拓宽农民政治权益的表达渠道、增强农民的政治参与意识和丰富政治沟通资源等方面产生积极作用。然而，现实情况是，由于参与行为的渗透性、参与手段的粗暴性、参与规则的非法性、利益要求的狭隘性、参与意识的落后性，农民非制度化政治参与能力低下，破坏性较强，其负面效应远远大于正面效应。如若不引起重视，在当前社会风险事件频发的语境下，必将引发新的社会风险。1.容易形成负面的示范效应，增加农村治理的难度。非制度化政治参与行为往往带有煽动性与刺激性，容易形成负面的
16、示范效应。因为，部分农民采用越级上访等非制度化手段参与政治后，不仅能解决一些实际问题，获得了某些合理或不合理的利益，还能给基层政府施加一定的压力。相反，一些人通过制度化的渠道反映问题，不但效率低下，而且还可能遭到打击与报复。这就使农民的心理发生了变化，越来越多的农民把越级上访、暴力威胁、围攻基层政府等当做利益表达和利益诉求的主要渠道。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，这种非制度化政治参与的负面示范效应给了农民一种心理期盼，即认为通过非制度化政治参与，能够对直接管理他们的领导干部施加压力，从中获得利益或维护自己的权益。正是这种心理期盼，在一定程度上促使农民们一旦在基层遇到问题或遭遇不公时，就可能采用非制度化政治参与方式7。贵州 L 县 Z 村村民尹某 5 次到北京越级上访后，其违章建筑获得了 9 万元赔偿，这让另外两家早与政府签订合同的村民后悔万分。难怪该乡党委书记指出像尹某这样的越级上访案例虽然不多，但他却是一颗社会毒瘤，是非典，容易传染，如若不引起高度重视，必将形成负面的示范效应，大大增加农村治理的难度。” 2.冲击正
