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1、1 特大城市特大城市生态空间生态空间规划规划管控模式管控模式及及实施路径探索实施路径探索 以武汉为例以武汉为例 汪云 刘菁 【摘【摘 要】要】 随着国家层面对生态文明建设不断提出更高要求，各大城市愈来愈关注城市生态空间的规划、管控及实施。文章以武汉为例，以城市总体规划编制完成后持续开展的一系列生态空间规划等相关研究为基础， 从构建全域生态空间规划体系、探索生态空间管控模式、制定相关政策法规等层面提出一整套特大城市生态空间规划及实施思路，为推进城市生态文明建设，促进特大城市集约有序发展奠定基础。 【关键词】【关键词】 生态空间；规划；管控 Exploration on ecological sp
2、ace planning management model and Implementation Path of megacities，Taking Wuhan as an example /Wang Yun, Liu Jing 【Abstract】 With the higher requirements for the construction of ecological civilization on the national level, Major cities are increasingly concerned about the planning, management and
3、 implementation of urban ecological space. Taking Wuhan as an example, based on a series of related researches of ecological space planning that were carried out after the completion of the urban master plan, the paper explores a series of ecological space planning and implementation ideas, includin
4、g the construction of ecological space planning system in the administrative area of Wuhan, the control model of the ecological space, and the related lows and regulations. The aforesaid ideas are proposed to promote the construction of urban ecological civilization, and the intensive and orderly de
5、velopment of megacities. 【Key words】 Ecological space, Planning, management 党的十八大、十八届三中全会将生态文明建设作为国家战略，强调要“划定生态保护红线” ， “用制度保护生态环境” ， “要实施重大生态修复工程，增强生态2 产品生产能力” 。近期国家又出台了生态文明体制改革总体方案，标志着我国生态文明建设的顶层设计已经明确。城乡规划领域， 各大城市愈来愈关注城市生态空间的规划、管控和实施，但目前，相关规划在编制体系和内容深度上并无统一标准，在推进生态空间管控与建设实施的体制机制、管控模式和政策保障上，也仍处于探索阶
6、段。 武汉作为中部地区中心城市、国家“两型社会”建设综合配套改革试验区，在城市总体规划编制完成后，即开展了持续的生态空间相关规划研究，对生态空间规划体系构建、以基本生态控制线为核心的生态空间管控模式，以及相关政策法规保障等，均进行了积极的探索和实践，为推进武汉城市生态文明建设，促进特大城市集约有序发展奠定了坚实基础。 1 武汉城市生态空间规划管控的现状分析 经国务院批复的武汉市城市总体规划（2010-2020 年） 明确提出 “两轴两环，六楔多廊”的城市生态框架，也正是因为规划构建了这样一个可持续的空间发展框架，在实现特大城市依靠自然循环促进生态保护方面具有示范效应，因而获得国际城市与区域规划
7、师学会颁发的全球“杰出贡献奖” 。以总规为依据，武汉市编制完成全市生态框架控制规划，针对城市生态要素因子相对复杂、城市规模大等特征，运用逾渗理论，通过概算法、碳氧平衡法、建设用地需求量法等方法， 研究确定武汉市域和都市发展区合理的生态用地总量， 并提出各类生态框架要素的管控要点。在此基础上，在城乡关系最为密切，发展与保护矛盾最为突出的都市发展区范围内划定基本生态控制线， 成为继深圳之后第二个划定基本生态控制线的特大城市。 都市发展区基本生态控制线的划定与集中建设区控制性详细规划同期开展，将“ 城” 与“ 乡” 、 “ 建” 与“ 非建” 同步纳入规划视野，对建与非建的边界实现了 1:2000
8、精度的精准落线。同步，武汉市以政府规章形式颁布武汉市基本生态控制线管理规定 ，逐步建立起以基本生态控制线为核心的生态空间管控制度。 这一制度执行 3 年多以来， 逐步取得了社会共识，约束了城镇集中建设区的空间无序拓展，也规范了生态空间内的建设行为，取得较好效果。 从发展角度看，作为中国中部地区的特大城市，武汉在国家“一带一路” 、3 “长江中游城市群”战略引领下，迎来城市发展的巨大机遇。城市在转型发展过程中，也仍不可避免地存在对土地空间资源的旺盛需求。因此，武汉市在推进基本生态控制线管理实施的过程中，总体上得到公众拥护和支持，但一旦触及局部地区和项目利益，则常会遭到种种质疑甚至反对，城市生态空
9、间的保护仍然面临巨大的困难和挑战。规划编制层面，单靠划线仍显单薄，生态空间内的功能统筹与引导仍需加强；管控模式方面，生态空间的管控层级与管控手段仍需细化；政策法规方面，生态控制区内的激励保障等配套措施也亟待跟进。 2 武汉城市生态空间规划管控的总体思路 近年来， 武汉市将进一步加强生态空间规划管控模式及实施路径的探索作为生态空间专项规划的工作重点。既着眼于从城市生态框架保护的整体目标，又针对近几年规划管控实践中遇到的现实问题，从规划编制、管控模式和政策法规制定三方面提出一套完整的城市生态空间管控的行动体系。 即通过完善覆盖宏、 中、微观三层次的规划编制体系，实现生态空间建设有规可依； 以基本生
10、态控制线为核心，提出针对不同层级、不同要素，实行刚弹结合的分区管控模式；同步跟进制定政策法规，解决生态空间规划管理、实施难问题，形成制度保障（图 1） 。 图 1 武汉市生态空间管控行动体系示意图 4 3 武汉市生态空间管控模式与实施路径 3.13.1 从划线到功能引导的从划线到功能引导的全域生态空间规划编制体系全域生态空间规划编制体系 武汉市生态空间总面积达数千余平方公里，该区域范围绝不是简单意义的“无人区” ， 而是生态旅游、 村庄建设、 都市农业等各类生态型城市功能的载体，既需要对其空间范围进行明确界定，更需要通过规划统筹生态空间内各项功能，实现对生态空间内各项建设活动的有序管理。因此，
11、武汉市提出构建一整套全域生态空间规划编制体系，逐步实现从划线到生态功能建设引导，全面统筹生态空间内生态要素保护、生态功能建设以及原住民生产生活。 3.1.1 宏观层面，全域划线固化城市生态框架结构宏观层面，全域划线固化城市生态框架结构 依据总体规划确定的全市生态框架结构，从武汉“1+8”城市圈区域生态格局分析着手，提出通过区域协同，构建平均宽度 20-30 公里的“区域生态环” ；通过内引外联，确保六大生态绿楔与城市圈生态网络内外贯通（图 2） 。在此基础上，在市域 8569 平方公里范围内完成全域基本生态控制线划定。全面对接了各行业专项规划，整合各部门对各类生态资源的保护要求，系统梳理了山、
12、水、自然保护区、水源保护区等资源型生态要素以及生态廊道、生态绿楔核心区等结构型生态要素， 采取 “分层叠加” 的方式， 实现了基本生态控制线的市域全覆盖，明确了全市生态底线区、 生态发展区、 弹性控制区的范围， 确保了生态资源的 “应图 3 武汉市域基本生态控制线规划图 图 2 武汉城市圈生态框架格局 5 保尽保” ，也完成了总规确定的生态框架“落地” （图 3） 。 3.1.2 中观层面，编制控规中观层面，编制控规为生态空间规划管理提供法定依据为生态空间规划管理提供法定依据 划线完成后，武汉市选择在城乡关系最为密切，发展与保护矛盾最为突出的都市发展区范围内，编制生态绿楔控制性详细规划导则，研
13、究基本生态控制线内生态资源保护、原住民发展以及生态项目布局等问题，提出具有武汉特色的城市近郊区生态资源保护与利用模式。规划基于“保护优先、总量控制、功能引导、刚弹结合”的原则，以生态资源刚性管控、生态功能合理注入为目标，以核心生态资源应保尽保为前提， 结合生态区内产业发展特色， 提出生态保育、 生态农业、生态旅游等生态功能板块布局，并通过确定差异化的建设项目用地规模、配套建设控制指标以及农村居民点发展模式， 统筹绿楔范围内村庄建设、 基本农田保护、都市农业发展、生态休闲旅游配套建设等一揽子保护和建设诉求（图 4） 。 图 4 武汉市都市发展区生态绿楔控规导则编制技术思路 3.1.3 微观层面，
14、微观层面，编制编制实施性实施性规划规划单元式单元式推进推进生态空间建设生态空间建设 在控规划定的功能单元范围内，编制园区实施性规划。 在对区域内各项生态资源、村庄分布、现状用地规模、社会经济、现状建设等情况进行详实调查分析的基础之上，按照全市统一的郊野公园实施性规划编制技术标准 ，对园区内景观资源特色及可利用情况进行全面评估，提出生态项目建设以及村湾集并、土6 地整理、农村新社区建设的具体模式和项目布局，在控规的指导下落实居民点、旅游配套设施的建设要求，形成城规、土规“两规”有效衔接的生态功能区实施性规划，并通过“一区一个郊野公园”模式推动实施。 3.23.2 以基本生态控制线为核心的生态空间
15、管控模式以基本生态控制线为核心的生态空间管控模式 城市生态空间管控的目的不仅在于严格保护各类生态资源， 严格控制各项建设行为，更在于有效推进生态功能的整体提升。武汉市在政府规章出台后，逐步建立起一套以基本生态控制线为核心的分区管控模式，针对管控的不同层级、不同要素，实行刚弹结合的管控模式。 3.2.1 分区定则，实现生态保护与城市发展的分区定则，实现生态保护与城市发展的有机有机结合结合 全市层面提出“两线三区”空间管控模式（图 5） ，即划定城市增长边界 （UGB） 和生态底线 “两线” ，形成集中建设区、生态发展区、生态底线区“三区” ，通过城市增长边界（UGB）反向确定基本生态控制线范围。
16、 武汉市地域面积广，资源禀赋、建设发展诉求存在较为明显的空间差异。因此，在“两线三区”的全市空间管控模式基础上，针对生态空间的不同区位，进一步制定不同的分区管控策略（图6） 。 都市发展区内的生态空间，由于临近城镇集中建设区， 是发展与保护矛盾最为尖锐的区域， 在此范围内， 基本生态控制线是 “建” 与 “非建” 的直接分界线，划线过程对接了建设区的控规编制，落线精度在 1:2000 地形图上，并充分考虑了“建”与“非建”边缘区的既有项目批租划拨等审批信息，强调精准；该区域图 5 “两线三区”空间管控模式示意图 7 范围内对“两线三区”均实行严格的刚性管控，不得随意调整，其管控要求全部落实到生态绿楔控规导则中，作为规划管理的法定依据。 而都市发展区之外的农业生态区，以农业生产生活为主，集中成片的城镇建设发展诉求相对较小， 但需考虑的是城市远期发展的不确定性以及区内建设类型的不确定性。因此，本区内一方面仍保证对生态要素的刚性控制，划定1:10000 比例尺的基本生态控制线范围；另一方面，沿城镇主要空间拓展轴预留适度“弹性区” ，待新一轮城市总规
