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1、如何实现土地融资“借贷平衡”土地抵押融资风险研究理论与实践 中国土地矿产法律事务中心 姜武汉近年来，以土地使用权抵押为融资条件的信贷业务发展十分迅 速，这一融资形式不仅为企业、个人提供了急需的发展资金，也提 高了银行资金的利用效率，对促进房地产业和整个国民经济的快速 发展起到了积极的作用。据 2009 年中国国土资源公报统计， 截至 2009 年年底，全国 84 个城市土地抵押面积 21.7 万公顷，抵 押贷款 2.59 万亿元，比上年分别增长 30.9%和 42.8%。然而，土 地抵押贷款业务的过度扩张使银行在共享房地产业利润的同时，也 承担了巨大的金融风险。土地抵押贷款的两大风险从国内外各
2、类理论研究和实践探讨成果来看，土地抵押贷款的 风险一般可以分为内部风险和外部风险。内部风险主要是因土地评 估、抵押、贷款和登记等业务流程的不规范导致的风险，如违规办 理抵押登记、违规放贷、骗贷、虚高评估土地价值等；外部风险主 要因为宏观经济波动导致的风险，如宏观经济波动导致土地市场萎 靡、土地贬值等。笔者认为，外部风险属于宏观风险，存在综合性 及不确定性，如粮食安全、地震自然灾害等公共危机都可以导致风 险产生，而且此类风险主要由中央政府负责调控。因此，本文以研 究内部风险为主。据中国人民银行统计有关资料显示，担保信贷作为最常见的一 种担保贷款形式，在我国信贷总量中占 80%以上。土地抵押贷款风
3、 险主要存在于土地抵押贷款业务办理过程中的两个主要主体：土地 登记机构和银行，对应地，笔者将土地抵押贷款的风险归纳为以下 两方面：风险一：土地登记机构违规办理土地抵押登记的风险一是依法不能抵押的土地办理了土地抵押登记手续。物权法 、担保法规定不能抵押的各类土地，如农村宅基地、公益性用 地等。二是未取得土地使用证办理土地抵押登记手续或违规依出让金 缴纳比例办理分割登记并抵押的。三是未经相关权利人同意办理土地抵押登记手续的。如土地权 利存在异议登记、预告登记，未经当事人同意办理抵押登记手续；共有土地未经全部共有人同意办理抵押登记；乡镇企业建设用地未 经集体经济组织同意办理抵押登记等。四是土地权利存
4、在查封、预查封的或存在土地违法的办理土地 抵押登记。如擅自改变土地用途后抵押的。五是为了土地抵押融资需要，一宗土地办理多 个土地权利证书， 导致重复发证的。如储备用地，可能存在储备范围内原土地权利尚 未注销，就办理了储备用地登记发证并抵押。六是同一宗土地不按照规定，依抵押登记申请先后顺序办理抵 押登记，擅自改变土地抵押顺位的。风险二：银行违规放贷的风险第一，银行擅自扩大放贷比例。如有关政策规定储备用地抵押贷款率为 70%、首套房屋个贷 30%等，而银行则 扩大比例放贷。第二，银行违背产业政策放贷。如对落后、淘汰产业，“三高 一资”(高成本、高污染、高能耗、资源型)产业放贷。第三，银行虚高土地价
5、值放贷。（土地价值无论是依评估机构 评估或借贷双方当事人认定均需银行认可确定）。第四，银行不审慎地延长贷款周期放贷，导致贷款周期结构不 合理，比如中长期贷款过多。第五，银行降低贷款利率放贷。如一些城市储备用地抵押贷款 利率较同期市场利率至少下浮 10%。第六，银行违背房地产调控政策放贷。第七，银行超出土地权利使用期限放贷。第八，银行超过信贷审批权限放贷。第九，非金融机构违规放贷。第十，其他情形。如贷前、贷中和贷后没有履行监管职责等。除上述风险外，同一宗土地重复放贷的，顺位靠后的抵押权人 可能无法受偿，风险较大；土地或房屋单一抵押，因登记机构的不 统一，可能房屋抵押后土地未办理抵押登记手续，当事
6、人凭土地权 利证书再次抵押，造成重复抵押风险；依据地方政府或人大担保函 等无效文件放贷的情形，也是产生土地抵押贷款风险的重要因素。实践中需高度关注的两大风险域目前，从实践来看，储备土地抵押和农村集体土地抵押风险值 得高度关注。风险域一：储备土地抵押据国土资源部统计，截至 2009 年年底，全国 84 个重点城市储 备土地抵押 3547 亿元，占 84 个城市土地抵押金额的 14%，2009 年 新增土地抵押贷款中有 1/5 流向储备土地抵押，储备土地抵押贷款 超过工业用地抵押贷款。作为地方政府融资平台的主要形式，储备 土地抵押有以下几个问题值得高度重视：一是在储备用地办理土地登记和抵押登记过程
7、中，登记操作与 土地登记办法以及土地证书填写的有关要求不符，可能存在法 律风险。目前，针对储备土地登记及抵押登记办理没有明确的依据 和规范。实践中，地方将储备土地的国有土地使用证上使用权类型 填写为“政府储备”、土地用途填写为“储备用地”、土地使用期 限不填写，这与土地登记办法以及土地证书填写的有关要求均 不符，如土地分类中根本没有“储备用地”一类，一旦进入诉讼或 其他司法程序，极有可能因土地登记不规范败诉。二是在政府储备土地中很多“绿地”、“道路”等代征地一并 打包由储备机构收储，在储备土地抵押贷款过程中，这些代征地并 没有剥离出来，而是一并抵押。但这些代征地将来都是公益性事业 用地，不可能
8、通过招拍挂供出，也不会有土地出让收益，因此将这 些土地一并抵押贷款明显存在风险。三是目前储备机构融资渠道比较单一，仅仅依靠储备用地抵押， 还款来源主要是土地出让收益，存在较大外部风险。储备用地抵押 不仅涉及面积大，而且贷款金额高。如，北京市 2009 年累计实现储 备土地投资 1165 亿，涉及土地面积约 1.8 万公顷。在此规模下，一 旦土地市场出现波动，土地需求下降、价格下跌，储备土地无法供 出，土地出让收益无法保障，储备机构将无法按时还款，资金链条 断裂，金融风险凸显。四是各类商业银行对储备用地抵押放贷意愿强烈，有可能降低 贷款门槛放贷，导致金融风险。储备用地是最稳定保值的担保品之 一，
9、有政府作后盾，且规模大，放贷收益较高，各类商业银行都愿 意放贷，甚至降低门槛放贷，出现了违规低息、超规模放贷等现象， 容易引发金融风险。风险域二：集体土地抵押对于集体土地抵押问题，物权法、担保法虽然没有明 确集体土地不能作为抵押，但明确规定只有两种情形可以抵押：一 是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照 农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营 权可以抵押；二是以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用 范围内的建设用地使用权一并抵押。光地不能抵押，必须连同土地 上的房屋建筑一起抵押。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展 若干重大问题的决定中，明
10、确提出了建立现代农村金融制度。扩 大农村有效担保物范围以后，金融机构纷纷在农村开展了集体土地 的抵押融资试点和尝试，尤其是以农村房屋、宅基地抵押为主要内 容的尝试受到全社会的关注。根据我国现行的法律法规，房地产转 让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时 转让、抵押。一旦以农村房屋、宅基地抵押的抵押权实现时，集体 土地却无法实现处置，其担保的债权无法实现，成为不良资产，无 疑是巨大的金融风险。 防范风险，确保土地“借=贷”土地抵押贷款的金融风险主要表现在两方面：一是银行违规放 贷风险（包括中介机构违规评估土地价值风险）；二是土地登记机 构违规登记风险。从目前的理论研究和实践经
11、验来看，出于制度约 束和职业道德，上述风险单一出现的机会较小。但是，除法律法规 外，上述两个部门的部门规章或政策文件的部门局限性等，一旦一 方违规，另一方在不熟悉他方政策或者没有职责遵守他方部门规章 和政策文件的情况下，违规土地抵押登记贷款便会产生，风险也随 之而来。因此，防范风险的主要办法应是加强涉及土地抵押贷款各 方主体的沟通和协调，建立联手防范金融风险的新机制。 积极推进相关信息的对接与共享，构建土地、银行和证券联手防范 金融风险的新机制。随着经济社会发展，土地资本化的方式、节奏 和规模呈现多样、快速和扩大的趋势，土地与信贷、证券的关系越 来越密切。建议国土资源部、银监会和证监会加强沟通
12、合作，将包 括土地抵押监测数据在内的土地登记基本信息、上市房地产企业资 金和用地情况、房地产企业信贷和用地情况等数据对接共享，实现 以土地为基础的土地资本化全方位、全过程监管，构建土地、银行 和证券联手防范金融风险的新机制，化解政府融资平台矛盾，更加 有效地防范金融风险。土地登记部门加强土地登记资料公开查询服务，银行加强贷前、 贷中和贷后土地登记资料的查询和全过程监管，实现土地登记资料、 放贷政策信息对接和共享。国土资源部、银监会和人民银行加强沟通和合作，联合发布涉 及土地抵押登记、贷款的相关政策文件，实现政策的统一约束力。 尽快联合国家工商总局共同制定土地抵押贷款合同的格式化示 范文本，积极
13、研究出台土地登记错误、银行违规放贷和评估中介机 构违规评估的赔偿办法等政策文件，以进一步完善相关法律政策文 件。进一步规范土地抵押登记和银行放贷行为。国土资源部出台 土地抵押登记办法等政策文件，明确可以依法抵押的土地范围、 办理抵押登记的要件等，将散见于各类法律、法规和政策性文件的 规定进行归并和整理，方便土地登记机构依法办理土地抵押登记手 续。金融机构监管部门，银监会、人民银行应当积极配合出台放 贷人条例等法规文件，明确依法可以放贷的主体、规模、比例和 利率等内容，对非金融机构抵押、民间资金拆借能否办理土地抵押 予以明确。加强储备用地抵押监管，引导和规范集体土地抵押。对于储备 用地抵押，一是
14、要加强计划管理，合理控制土地储备规模；二是要 进一步规范储备土地抵押行为，对于储备土地办理土地登记及抵押 登记，建议国土资源部制定下发规范性政策文件，对其土地用途、 使用权类型、周期等明确如何填写，与现行有关规定进行衔接；三 是加强储备土地相关资金收支管理，专款专用。对于集体土地抵押，目前银监会、中国人民银行正在大力推进 农村金融制度改革，进行多种形式的农村土地金融模式的试点。一 方面，这些改革和试点，应当按照“严格审批、局部试点、封闭运 行、风险可控”的原则进行，尽量在现行的法律法规制度框架内运 行，不要对已有土地登记制度造成较大冲击；另一方面，国土资源 部应当对这些试点积极关注，主动介入，联合中国人民银行、银监 会共同防控风险。
