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1、规范地方融资平台比发行地方债更规范地方融资平台比发行地方债更 可行可行2012 年 03 月 17 日 14:24 新华网 字号：T|T 近几年来，政府地方债务始终处于舆论的风尖浪口，各界的负面评价远远 多于正面肯定。更有学者将其视为中国的“次贷”资产，政府融资平台成了可 能释放中国版“次贷危机”的潘多拉之盒，必欲除之而后快。多数专家虽然没 有对政府融资平台给予全面的否定，但也依然认为政府融资平台只是旁门左道， 像西方国家一样发行地方债券或市政债券才是正道。然而，今天的世界早已过了“西方的东西就是好东西”的时代。在政府融 资平台的问题上，我们需要有理性的思考和清醒的认识，不能将洗澡水和孩子 一
2、起倒掉。如果说，在中国发行地方债券需要翻过一座山的话，规范政府融资 平台发展只需迈过一道坎，相对前者，鼓励规范性政府融资平台可能更符合我 国国情。一、地方债并非一、地方债并非“中国版中国版”次贷资产次贷资产最近，有关研究发现一个有趣的现象，近十几年来，国际上重大的经济危 机往往发源于“表外业务”领域。所谓的“表外业务（Off-Balance Sheet Activities，OB）”，本是指商业银行所从事的、按照现行的会计准则不记入 资产负债表内、不形成现实资产负债但能增加银行收益的业务。表外业务是有 风险的经营活动，形成银行的或有资产和或有负债，其中一部分还有可能转变 为银行的实有资产和实有
3、负债，故通常要求在会计报表的附注中予以揭示。其 概念被推广到企业和政府，特指不在企业和政府正常活动范围内，不受严格预 算约束，具有风险、对企业和政府整体可能带来明显影响的活动领域。1997 年亚洲金融风暴时，韩国企业集团下属公司的巨额表外负债大部分是 外债，是导致危机的重要诱因。在 2008 年的全球金融危机中，华尔街投行的表 外活动和可算是美国政府表外活动的“两房”（房地美与房利美）资产，也被 认为是金融海啸的主因。按此定义，在国家法规严禁地方政府发债的情况下， 地方政府通过各种渠道形成的债务基本上可以列入“表外业务”的范畴。以最 近几次国际金融危机的教训来类推，地方政府债务有可能成为中国“
4、次贷危机” 的诱因。应该说，这种担心并不完全是杞人忧天。2010 年，监管层曾对地方融资平 台贷款进行摸底清查，并按还款风险将地方融资平台贷款划分为三类：第一类， 项目本身现金流能偿还贷款本息；第二类，项目本身现金流不足需依靠第二还 款来源偿还贷款本息；第三类，项目借款主体及担保不合规或贷款本息偿还有 严重风险的贷款。结果显示，截至 2010 年 6 月末，上述第一类贷款占比 27%， 抽样检查后，可作为正常项目贷款；第二类贷款约占 50%；而第三类贷款占比23%。换句话说，在地方政府通过地方融资平台贷款形成的债务之中只有不到三 成处于完全安全状态。非常不凑巧的是，正当“欧债危机”成为世界经济
5、中“达摩克利斯之剑” 的同时，中国地方政府性债务也迎来了持续几年的偿债高峰。按照 2011 年 6 月 审计署公布的全国地方政府性债务审计结果，在截至 2010 年底全国地方政 府性债务余额 10.7 万亿元中，从偿债年度看，除去 2011 年、2012 年到期须偿 还的占 17.17%，2013 年-2015 年到期偿还的分别占 11.37%、9.28%和 7.48%，2016 年以后到期偿还的占 30.21%。再加上平台公司贷款的市场化程度 不高，其贷款抵押品相当一部分是土地使用权，一般可以获得土地估价 60%-80%的 贷款。在史上最严厉宏观调控下，土地市场低迷，流标现象明显增多，土地财
6、 政难以为继。据中国指数研究院数据信息中心监测显示，2011 年全国 130 个城 市土地出让金总额为 19052.3 亿元，同比减少 11%。这一切不禁让人对地方债 务危机爆发的可能性产生了更多的担心。理论上讲，由于银行和地方财政在较大程度已经被地方融资平台捆绑在了 一起，一旦地方融资平台无法支付到期债务或贷款本息，地方政府将承担最终 偿付义务，政府的或有负债将转变成直接负债，公司债务风险也就相应转变为 财政风险。如果政府因财政困难也不能履行偿债义务的话，银行就将相应地出 现大量的呆坏账。财政风险因而将演变为金融风险，进而就可能像亚洲金融危 机一样扩张为全局性经济危机。然而幸运的是，虽然地方
7、政府债务属于“表外业务”，但它既不像亚洲金 融危机之前的韩国企业表外负债，也不像次贷危机之前华尔街投行的表外活动 那样被人们忽视，相反它已经引起了各界的高度关注，政府相关部门已经多次 组织了力量对此进行摸底调查。结果表明，我国地方政府债务风险总体可控， 不至于引发经济与金融危机。2010 年我国中央和地方财政债务余额（共计 17.45 万亿元）与当年 GDP 之比为 43.8%，没有超过 60%的国际警戒线。另有材 料显示，如果不将中央政府计算在内，至 2010 年底，省、市、县三级地方政府 负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比 率为 52.25%，也处于安全范
8、畴之内。即使加上地方政府负有担保责任的或有债 务，债务率为 70.45%。这一水平虽然略超国际警戒线，但仍远远低于全球各国 或地区债务率 92.6%的水平。同时，考虑各地经济增长和中央政府必要时的救 助，我国地方政府债务风险也不可能失控。更重要的是，我国政府部门掌握着巨额的资产，不仅握有资产规模高达 30 万亿元左右的国有企业，更拥有全部城市土地和全国矿产资源的所有权，加上 国有金融企业的权益，各级政府所支配的财富总量应当不会低于 150 万亿元人 民币。如果需要，只需将少量资产变现，即可弥补债务缺口。由此可见，将地方债务视为中国版的“次贷”，确实有些夸大其词。相反， 将地方政府债务视为次贷危
9、机之中我国所必须付出的必要代价，可能更合乎情 理。俗话说，“覆巢之下岂有完卵”，次贷危机爆发之后世界各国经济纷纷陷 入困境，然而中国似乎是一个例外，不仅 GDP 增幅始终保持在 9%以上的世界最 高水平，而且通胀水平在金砖国家中也保持了最低水平。如果与亚洲金融危机时期相比较，本次危机中我国经济形势更是可圈可点。亚洲金融危机只是一个 区域性危机，中国付出的代价至少包括：大量国有企业破产和工人下岗；四家 银行在定向发行 2700 亿元特别国债用于补充资本金和将近万亿元不良资产剥离 给四家资产管理公司之后，依然需要依靠专门通道上市融资才能摆脱困境；GDP 增长连续多年在“七上八下”的区间中挣扎。次贷
10、危机是一个全球性的大危机， 中国经济却似乎没有受到多少影响，财政收入、企业效益和居民收入依然保持 了较快增长，农民工招工难现象依然普遍存在，世界前五大银行中三家是中国 的银行，付出的代价除了业已开始回落的高房价之外似乎就只剩下地方债务。 显而易见，这种代价无论是与同期其他大国相比，还是与亚洲金融危机时的中 国相比，都是非常轻微的。二、地方融资平台是经济创新二、地方融资平台是经济创新如果能对地方政府债务问题具有正确的认识，地方融资平台自然不再被视 为放出魔鬼的潘多拉之盒。相反，在笔者看来，地方融资平台出现和发展不仅 对中国经济健康的发展具有重要的积极意义，而且也是中国经济奇迹的一个有 机构件。众
11、所周知，中国经济奇迹不仅用西方经济学理论无法解释，而且用苏东的 社会主义实践经验也没法理解，直到张五常(微博)发现中国存在奇特县域经济， 才开始逐步解开中国经济发展的谜团。中国县域经济具有独一无二的两大特点： 一是中央政府容忍地方政府进行制度创新。中国改革开放以来的许多重大创新 都是地方所为。在地方创新取得良好效果之后，上级政府再加以支持、总结和 推广，从而在更大范围内发挥作用。二是上级激励县政府领导班子投身于市场 竞争中。县政府由于掌握劳动力、土地资源等重要生产要素，而且掌握着计划、 价格和制度的制定权，对社会资源的调动能力和效率都远非市场机制自发作用 可以相比，所以能够创造出自由市场经济无
12、法理解的经济增长速度。当然，上述两个特点并非只是存在县级层面上，而是除了中央之外在各级 行政层面普遍存在。在这样一种大环境下，地方政府融资平台的出现和发展才 成为可能。第一，在禁止地方政府发债的约束下，它是地方政府获得融资能力 的一项重要创新；第二，地方政府如果想要有效地调动和整合各种有形和无形 资源来推动当地经济的增长，似乎没有什么方法比自己直接设立地方融资平台 来得更为便捷。地方政府融资平台从改革开放之初就已经出现，在中国创造经济发展奇迹 的过程中发挥了不可替代的作用。中国经济奇迹不仅表现在经济持续高速的增 长，也表现在中国经济国际地位的快速提高。后者在最近两次国际危机中得到 了尤其突出的
13、表现，中国由一个普通的经济体变成在亚洲最具影响力的经济体 正是从亚洲经济危机开始，进一步发展成为在世界上最具影响力的经济体正是 从次贷危机开始。中国经济之所以能够在化他国之“危”为自身之“机”，秘 诀正是在于危机时刻地方政府能够通过以融资平台为主的诸多渠道快速融来资 金，大量增加政府投资，从而在较大程度上弥补市场自发力量的不足，保证经 济相对平稳的运行。数据表明，亚洲金融危机和次贷危机爆发的第二年正是地方政府性债务规 模增长速度最快的年份。其中，1998 年债务余额比上年增长 48.20%，2009 年 则更是高达 61.92%。通常，地方政府债务与政府支出是成正比的。由上述数据 可知，199
14、8 年和 2009 年，这两个危机最严重的年份，正是各级地方政府支出 增长速度最快的年份，相应地也是地方政府对整个国民经济做出了最大贡献的 年份。地方融资平台在危机时期发挥的重要作用具体来说体现在以下几个方面： 第一，它是地方政府融资的主要渠道。根据截至 2010 年底的调查，全国省、市、 县三级政府共设立的融资平台公司 6576 家，积累的政府性债务余额近 5 万亿元， 占地方政府性债务的 46%。地方融资平台在地方政府融资过程中所发挥的作用 由此可见一斑。第二，它是地方政府投资的重要主体。危机时期，为了拉动内 需，通常的做法就是加大基础设施建设，但是在这方面的投资项目不仅周期长， 而且利润
15、微薄甚至亏损，一般企业不愿意介入，而许多地方政府融资平台的具 体身份本来就是公用事业和城市建设投资与运营公司，加大相关投资自然成为 其责无旁贷的任务。2009 年与 2010 年，地方政府的债务支出中，市政建设与 交通运输的比重分别达到 36.72%和 24.89%。第三，它使得在国家政策引导下的 银行贷款能够顺利快速落地。作为商业银行尤其是改制上市后的商业银行，获 得商业利润是最主要的目标。在危机时期市场不景气，投资难以获得利润，银 行就应当相应地收缩信贷。然而，为了缓解危机的蔓延，中央政府又往往倾向 于银行继续增加贷款。如此一来，商业银行就陷入了左右为难的困境。而摆脱 困境的最佳方式无疑就
16、是找到相对安全的大企业将资金贷出去，具有地方政府 隐形担保的地方融资平台由此就成为了商业银行大量放贷的不二选择。2010 年 底地方政府性债务余额中，银行贷款为 84679.99 亿元，占 79.01%。这一规模 占同期全国银行贷款余额的 17.7%。三、发展地方融资平台应列入中长期规划三、发展地方融资平台应列入中长期规划政府融资平台积极而重要的作用实际上是有目共睹的，却陷入口诛笔伐的 漩涡之中。除了其中确实存在着潜在风险之外，一个重要原因则是政府融资平 台因与诸多征地、拆迁、违纪和腐败事件有关，从而引发国民的明显反感。在 这种背景下，我们尤其不能感情用事，既不能因为国际惯例就轻率地引入地方 发债机制，同样也不能因为出现的问题而轻易否定地方政府融资平台在中国经 济长期发展中所发挥的巨大作用。短中期看，发展地方融资平台相比允许地方政府发债具有明显的优越性。 经国务院批准，2011 年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发 债试点。但是，人们普遍认为，这种试点可能只有象征意义，真正改革的到来 可能还遥遥无期。其中，主要因为地方政府发债机制的建立涉及诸多难题，短 中期内
