从政府失败论视角看我国工商部门绩效评估

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1、从政府失败论视角看我国工商部门绩效评估以福州市工商局为例 我国地方政府是不同范围或层次的社会经济生活得以运行的社会结点与空间载体，其 本身既是地方行政主体，也是地方经济和利益主体，在社会经济生活中的作用和影响不可 忽视。但我国某些地方政府在一些情况下，由于种种原因在行政过程中出现“政府失败” 。 布坎南的“政府失败说”理论为一些寻求变革的国家提供了很好的理论指导。从我国当前 的现状来看，深入研究这一理论对于我们破解这一难题有着现实意义。 一、 “政府失败说”简介 （一）公共选择理论的基本假设 公共选择：就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配。即指人 们选择通过民土政治过程来决定

2、公共物品的需求、供给与产量，是把个人私人选择转化为 集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。2政府失败：即指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治小得不到很好满 足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率 降低、预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或像理论止所说能够做到的那样 “有效” 。 1答：公共选择理论的方法论被布坎南归结为三个要素：个人主义、经济理性和交易 政治。个人主义是微观经济分析的出发点，同样也被看成是集体行为的出发点。公共选择 注重于分析个人行为(如投票人、政治家和官员等的行为)如何通过政治过程而对整个经济 产生影响。经

3、济理论原则认为，人是利己主义的，追求个人利益和效益最大化，其活动受 个人利益驱动与导向。公共选择理论认为人们在政治领域中也是如此，出此由个人组成的 国家或政府不应被看成是以大众利益服务为目的的。政治在公共选择理论中被视为一个在 解决利益冲突时进行交换达成协议的过程，含有交易的性质。 “政府失败说”是公共选择理论的重点研究内容，其源头应追溯到维克塞尔的财政理 论。维克塞尔把经济人假设及个人主义分析方法用于政治过程，奠定了公共选择理论的三 要素。后来，布坎南正式提出“政府失败说” ，并在对政府失败的根源进行较为深入分析的 基础上，对如何补救这种“失败”提出具体的建议。维克塞尔和布坎南关于“政府失败

4、” 的理论是基于“经济人”假设而提出的。这一假设认为，人们总是尽可能地利用自己的一 切资源去获取自身效用的最大化，但在实践中往往达不到完全理性，因而导致了“政府失 败” 。所谓“政府失败” ，是指个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好满足， 公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低， 预算上出现偏差，国家或政府的活动并非总是像应该的那样“有效” ，或像理论上所说的能 够做到的那样“有效” 。 “政府失败”主要表现为政府政策和政府工作机构效率的低下。 从政治与行政的角度看，我国是统一的单一制国家，在坚持中央政府统一领导的前提 下，按照地方政府分级管理的

5、原则，形成了自上而下的地方政府结构。地方政府是地方行 政区域的经济主体和利益主体，具有不可替代的作用。行政理论认为，行政是国家意志的 执行， “行政意味着要决定重要政策，要开发和采纳具体的方案，要创立组织、配备人员、 核准资金，要对活动进行行政监督、协调和控制” 。地方行政是地方政府落实国家政策履 行其各项职能，为公民服务的重要活动，是地方政府在管理过程中的根本手段。 我国地方政府行政过程中的“政府失败”现象纷繁复杂，归纳起来主要有以下几种表 现：一是地方政府决策选择失误，导致行政低效率，甚至造成公共利益受损害。公共选择 理论认 为，政策的好坏主要是看政策对社会的贡献和社会因其而付出的代价之间

6、的差别。地 方政府的决策失误表现在：与同类政策相比，这种政策带来的净收益并非是最大的，其所带来的社会收益小于为支持政策行为所付出的代价。公共决策是一个极其复杂的过程，存 在着种种困难阻碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策。这非但 不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来更大的资源浪费 。 公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳人同一分析 的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的 种斯公共经济理论。它不仅是当代西方经济学的一个分支，而且也是现代政治学的一个极 为重要的研究领域。在这一研究领域小，其主要

7、代表人物布坎南的“政府失败说”可以算 得上是刘干窜代政府管理的理论与实践最具重要影响的研究成果之一。 所谓公共选择是指非市场的集体选探，实际上就是政府选样。公共选择理论的基本特 点是以经济人酌假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和文配集体行 为，特别是对政府行为的集体选样所起到的制约作用。所谓经济人假定，即是指：作为一 个人，无论他处于什么地位其人的本性都是一样的、都以追求个人利益，使个人的满足 程度极大化为最基本的动机，亦即假定人都具有经济人特点。基于这一假定，布坎南认为， 通过类似的行为假设，我们也能够对集体选择的结构待征进行一些基本的预测，他指出： 国家(政府)不是神的造

8、韧，它并没有无所不在和正确无误的天赋。因为国家(政府)仍是 种人类的组织，在这里做决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人 一样会犯错误。因此，建立在道德神话基础之L66 国家政治理论一遇上“经济人”这一 现实的问题便陷入难以解决的困境、为此，我们必须从一方面是利已主义和狭隘个人利益 所驱使的经济人，另一方面是超凡人圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来、将网查市场经济 的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的切部门。这样便使所有的分桥仑了一个共 同的出发点：经济人一当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选捍那种 能为自己带来较多好处的力法。 （二）政府的失败及其根源 3答：

9、在布坎南看来，政府机构工作低效率的原因在于：(1)缺乏竞争性压力。由十官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手就有 可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品如不适当地扩大机构、 增加 1：作人员、提高薪金和办公费用，造成大量浪费。由丁部门领导与当选代表之间存 在着密切的利害关系，不会因工作效率低而遭到解雇，因而他们也就没有压力去高效率地 工作。另外，出于约束政治家个人活动的限制体制不以赢利为目的，提供公共服务的各部 门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的白由比私人企业经邵要大得多，而过多的自由 又使他们没有努力工作的积极性。因此可见从纵向和横向来看，都缺乏竞争性压力。(2)没

10、有降低成本的激励机制。从客观上看，由于政府的活动大多不计成本，而且即 使计算成本，也很难做到精确，这有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给，超出社 会财富最优分配时所需的数量，因而导致社会资源的浪费。相对于私人垄断情形，这种过 量供给相当于公众支付给了某些特权阶层一种变相的集体补贴，集体补贴的成本最终是由 纳税人承担的。从主观上看，政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性，一方面， 各部、局可以利用这种垄断地位，在供给公共产品与劳动时尽可能降低服务质量、提高服 务价格，并在此基础上扩大生产规模，使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平。 另一方面，由于政府部门所承担的任务较为复杂，它们

11、可以利用所处的垄断地位封锁一部 分公共产品生产职能及资源成本等信息，从而使承担制约任务的议员和执行预算管理职能 的部门无法了解真实成本，不能准确评价运行效率，也就无法充分行使监督权。总之，由 丁政府官员不能把利润占为已有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，与企业经 理不同，政府官员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，以此增加自己的升迁机会 和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿、人浮于事、效率低下。(3)缺乏监督信息。从理论上讲，通过选票上台的政治家与政府官员的权力来之于 人民的让渡，并不能为所欲为而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中， 这种监督作用将会由于监督信息不

12、完备而失去效力。监督机构为了执行监督职能，必须对 被监督部门的运行情况了如指掌但是向他们提供政府运行情况的正是被监督部门，由于 前面所提到的垄断法，监督者可能为被批督者操纵，因为被监督者的地位实际上可以使它 们强制规定某些政策措施，从而使被监督者能够实现自身利益最大化的政策得以实施。 政府的失败”是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率以及寻找使政府最有 效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标。公共选样理论刘西力所谓民主社 会的政治结构进行了全面的分析，它的 44L 命题和全部的理论意义可以归结为一点，即 政府的失败。所消“政府的失败” ，是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样

13、“有效” 或修理论上所说的能够做到的那样“有效” 。在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人， 其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府干预以前更高， 合则，政府的存在就无任何经济意义。但政府决策住不符合这门标，有些政府的作用恰 恰柏反，它们削弱而不是改善厂社会福利。于是就提出了个问题：为什么有些公共行动 对社会的作用明明是“负效应”而不是“正效应”?产生这类问题的原因是什么?哪些是有 缺陷的部门?我们应该怎样在制度的确定上弥补这些缺陷?为了村这些问题作出回答，布坎 南对政府失败的主要表现形式政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行广较为深 入的分析并就如何补救这种“失

14、败”提出了具体的政策建议。布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策，换言之， 这种政策不能确保资源的最佳配置。一般地说，美国政府的政策在理论上可分为三类： 类是由政府有关部门拟定方案，最后内选民投票确定的政策，惨重大税收政策的调整，对 国家前途影响较大的对外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层拟定方案，如联邦 政府或地方州政府拟定的方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策，这种政 策的合理性通常是由宪法等法规来保障的，政府部门的职责是照章办事。在此，我们仅以 第三类政府政策即由政府主管部门独立地全权制订与实施的政策的拟定方式为例 来对政府政策的低效率作一简要的

15、考察。就政府的这类政策而言，布坎南认为，内十每个 政府部。1 或公用事业邪门所遵循的政策 i6 扁是内该邮门领导人根据自己对共同利益的理 解来决定的，因而，一方面这些部门政治家的 f7 为具有相当大的白内，他们有意或无意地 为自身的经济人动机所左右，因此，他们对共同利益的现解常常难以符合公共利益的要求； 另一方顺，由于部门政治家行为的灵活性与他们白利动机的强刺激性、制约性，他们的行 为文际上也不倾间于为最大限度地增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人 效用最大化原则来决策。在布坎南看来，产牛这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机 制制约政府行为方式。如果约束机制不能提供种良性压力，以

16、确保任何人处于某特权 地传时均不能过多地牟取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或他的后 继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应该把增加社会福利 与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待特权机构或阶层 的恩赐。理性的做法应该是使这些特权机构或特权人物受制于共硬约束机制并量由公民 真正地而非形式地掌棍该约束机制的最终决策权。接着，布坎南又对政府工作机构低效率的原因进行了分析。他认为，导致政府机 构工作低效率的原因仑以下几个方面：(1)缺乏竞争机制。在美国，由选民直接选举产生的 代表 U 占政府工作人员总数的很小比例。例如，总统、副总统、州长、副州氏等国家和州 一级的领导以及监督这些领导的参、众两院的议员是由立接选举产生的，而其他部门领导 则由国家和州一级颁导人任命并由相应的参、众两院认可。由于部门领导与当选代表之间 存在苔密切的利害关系，不会因工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为 a96，提供公共服