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1、论西部大开发的法治保障夏勇内容提要作为现代意义的区域开发,西部大开发为当代中国法律发展及其研究提出了许多新的问题,也注入了新的活力。无论是 中国自古以来开发西部的历史经验教训,还是 中国 当前面临 的诸多现实问题,都要求西部大开发必须树立法治观念,遵循法治原 则,并借鉴国外区域开发的法治机制。为此,要建立法治化的开发机制健全西部市场经济法律机制,实现宏观调控与市场机制 的有机结合依法调整各方利益关系,形成统一领导、协同发展的良好局面依法保护 和建设生态环境,实现可持续发展 依法 实施科教兴国战略,培育西部地区自我发展的良性机制。同时,要建立西部开发的基本法律规范,并逐步改革相关的立法体制、司法
2、体制和法律服务机制。关键词西部开发法治法制 改革法律社会学我国幅员辽阔,人口众多,民族成分多样,资源分布不均,西部和东部在 自然和人文,经济和社会方面一直有着较大的差异。由这些差异所导致的失衡、失和与冲突,既是制约中华民族兴盛强大的重要因素,也是促使中华文明生生不息的强大动力。在中国历史上,虽然地理意义上的西部概念多有变动,但西部的稳定和发展一 向直接关系到国家的繁荣富强、长治久安,关系到各族人民的幸福安宁、和睦亲善。也因此,西部开发从来就不仅仅是一个经济发展问题,它更多地涉及到国家治理问题。在世纪之交党和政府作出了实施西部大开发、加快中西部地区发展的战略决策。这一决中国社会科学院法学研究所研
3、究员,博士生导师。本文为中国社会科学院“西部大开发法律问题研究”课题组的一项集体成果,由作者在年月中南海法制讲座的讲稿的基础上修改而成。课题组主要成员有王家福、刘海年、刘瀚、马攀聪、张庆福、信春鹰、李林、胡云腾、陈苏、孙宪忠、王晓哗、张志铭、昊玉章、刘作翔、赵九燕等专家、学者。中国社会科学院李铁映院长、王洛林副院长、李慎明副院长和科研局的领导同志、司法部刘甩副部长和其他领导同志以及国务院西部开发办的领导 同志等对课题组工作曾给予诸多关怀和支持,在此特致谢忱。古时的“西部”非今日之西部,今日之”西部”恰恰是古时的文明中心。大约 自唐代中期,文明中心才逐渐往东、往南转移,但始终都有一个“西部”概念
4、。年制定“七五”规划时,“按照经济技术发展水平和地理位置相结合的原则”,把全国划为东、中、西三个地带,西部包括个省、市、自治区新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏、云南、四川、陕西、贵州以及年从四川省分出来的重庆市,占全国总面积,总人口参见西部大开发战略决策若干问题 ,中央文献出版社年版,第页。年又把广西和内蒙古两个省区划属西部。法学研究年第期策不仅具有丰富的经济内涵,而且被赋予了重要的社会政治内涵。 不过,从治理的角度看,在许多人的眼里,西部开发至今还主要是一个经济问题,即便与法律相关,也不过是借助法律的强制力来推行政府的西部开发政策和规划,或者,借助法律和公安、检察、法院来打击犯罪,维持治安。我们
5、应该从更深、更广的层面上来理解西部开发的法律问题,这些问题涉及到由谁开发、由谁受益,什么可以开发、什么不可以开发,怎样通过法律规划开发活动、调整各类关系,开发活动应该奉行什么样的法律原则、有什么样的法律根据、需要什么样的司法保障,以及怎样建立我国西部开发与法律发展的良性互动机制等一些基本问题。这些问题的研究和解决涉及到对我 国整个现代化发展战略、社会政治体制改革以及实施依法治国方略等重大问题的深度思考和探索,既有助于进一步推进依法治国、建设社会主义法治国家,也是中国的法律与经济社会发展研究必须面对的一个新课题。一、法治在西部大开发中的地位和作用讲西部开发的法律问题,最关键、最核心的一点,就是要
6、讲法治。西部开发的法治问题,也就是一个如何按照法治原则、运用法治机制开发和治理大半个中国的问题。一加强法治,是我国西部开发的一条重要的历史经验。在中华民族的区域发展史上,西部的开发与治理绵延不绝,成为 中华文明史的重要部分。纵观历史,无论是周秦发迹,汉代开拓,或是唐朝辉煌,明清强盛,国家的统一,民族的兴旺,无不与成功开发与治理西部密切相关。历代王朝,或移民屯垦,或和亲通好,或金戈铁马,有不少彪炳史册的辉煌建树,在法律原则和制度方面也积累了丰富的经验。首先是经济开发与政治稳定、国家统一相互结合,相互促进。远的如秦国辟地西戎,经略巴蜀,修都江堰、郑国渠、灵渠,近的如清政府在西部移民实边、屯田垦荒、
7、兴修水利、建筑道路、沟通贸易,并完成和巩固了对蒙、新、藏、青以及川、滇、桂、黔的统一。其次,确立保护环境资源,讲求人与 自然和谐的原则。如,在资源 的开发和利用方面,很早就提出了适度开发、避免“伐其本、竭其源”的思想。 汉代遵循儒家思想,屡屡颁布法律,“劝民种树”,令“吏民毋得伐山林”,同时,还针对黄河灾害,“定水令以广溉田”。这类原则对后世的法律都有很大影响。其三,实行优惠政策,鼓励开发西部。如,汉代颁布法令,由官府为赴边疆垦殖的移民提供房屋、农具和食物,让“民乐其处而有长居之心”。权文帝时为缓解边疆粮食短缺,规定给运转粮食到边疆的人授予官爵,汉景帝时又“复修卖 爵令,而贱其价招民”。汉如,
8、为鼓励汉族农民从陕西、四川、甘肃西迁,清政府年月日,江泽民主席在中央扶贫工作会议上提出,“现在,加快中西部地区发展步伐的条件已经具备,时机已经成熟。在继续加快东部沿海地区发展的同时,必须不失时机地加快中西部地区的发展。从现在起,这要作为党和国家一项重大的战略任务,摆到更加突出的位置。”人民日报年月。年月日,江泽民在西北五者区国有企业改革与发展座谈会上强调,“加快开发西部地区,对于推进全国的改革和建设,对于保证党和国家的长治久安,是一个全局性的发展战略,不仅具有重大的攀济意义,而且具有重大的政治和社会意义”人民日报年月日。年月,朱铬基总理指出“在世纪之交,我国现代化建设即将全面实现第二步战略目标
9、,并向第三步战略 目标迈进的时候,提出加快西部地区大开发,是党中央高瞻远瞩,统揽全局,审时度势作出的战略决策,这不仅在经济上,更重要的在政治上,都具有重大的现实意义和深远的历史意义”人民日报 年月日。如周礼“令万民时斩材,有时日”论语“伐一树,杀一兽,不以其时,非孝也,荀子“夫义者,内节于人而外节于万物者也”。汉书晃错传 史记平准书论西部大开发的法治保障给移民每户拨地亩,即为私产,并规定免纳赋税六年。“其四,在 中央与少数民族地方 的关系方面,建立了一套羁糜与贡赐的制度体系,自秦汉相沿至明清。同时,对西部少数民族实行“因其俗以治之, ,的政策,尊重民族地方习惯。有些朝代还专门整理和编纂少数民族
10、习惯法,并纳人国家的正式法律。不过,在整个古代,西部的稳定和发展问题并没有获致根本的解决。这既有 自然的因素,也有人为的因素。其中最重要的人为因素,就在于西部的开发和治理是人治,而不是法治。一方面,由于古代政治朝令夕改,治乱无常,国家政权本身的稳定无法保障,不仅不可能有大规模的、持续性的对西部的开发与援助,再好的西部政策也缺乏应有的持续性、稳定性和权威性另一方面,古代政治的专制主义特征和剥削阶级本质把天下大事变为一家一姓的私事,决定了中央与西部地方的关系只能是讨价还价的关系,不可能形成稳定的法律权利义务机制,也因此,西部的开发与治理最终不过归结为以守备为本、以武治为主的安定边疆的问题,中央政权
11、对西部只能实行“乱则声讨、治则抚绥”的治理方式。正因此,西部的开发和治理如同整个古代政治一样,总是跳不出一兴一衰、一治一乱的历史周期率。在晚清和 民国时期,始于洋务运动的现代科学技术的引人及随后 的民族资本的成长 和外国资本的进人、尤其是抗战期间东部现代工业和科学文化设施大量西迁,使西部开发进人了一个新的阶段。不少志士仁人,从龚自珍、林则徐、左宗棠到梁启超、孙 中山,都对西部开发作过认真的探讨并努力付诸实践。”但是,由于半殖民地、半封建的、分裂的中国内忧外患交织,政权朝不保夕,人治的体制和土壤并没有多少改变,不可能有 由法律保障的有计划、有规模的西部开发和治理。新中国成立后,西部的开发和治理取
12、得了巨大的成就,并积累了许多宝贵的经验。其中最为重要的成就和经验,一是充分发挥社会主义制度的优越性,形成和保持全国各族人民团结一致,相互支援的局面。二是有计划、分步骤地推进西部开发,并将经济建设与国防建设有机结合起来,从而极大地改变了西部长期荒凉贫穷的状况,尤其是“三线”建设为西部许多省区奠定了初级工业化基础。三是通过宪法和法律确认和发展民族区域 自治体系和民族区域政策体系,维护了民族团结、国家安全和社会稳定。四是初步形成了一套旨在鼓励支援西部建设的经济政策和干部人事制度。后来,西部的经济发展、民族政策、生态保护和社会稳定曾一度遭受挫折,则是与缺乏法治保障密切相关的。近二十年来,西部的改革开放
13、为西部大开发奠定了较好的经济基础、政治基础和法律基础。强调法治保障,意味着西部开发与治理方式的一个历史性的进步。二加强法治,是保证西部大开发战略顺利实施的迫切要求。当前我国的西部大开发,既不同于一年代的“三线建设”,也有别于年代在深圳、参见 朱批屯垦乾隆四十二年。清朝通典卷二十六。例如,林则徐遣戌新疆,不辞辛劳,“但期绣陇成千顷,敢单轻车历八城”,茬兴修水利工程方面颇有建树。左宗棠在西安、兰州、云南和成都设立机器局,创办西部最早的机器军事工业。孙中山在 建国方略之“实业计划”里对开发西北提出了许多宏伟构想 参见孙中山全集 第卷,中华书局年版。洋务运动期间创办的机器军工在全国有个局,西部仅个,民
14、用工矿交通企业在全国有多个,西部仅个据年国民党政府实业部统计,新式工厂在全国有家,西部仅有家,占。不仅如此,西部的机器生产力的布局也缺乏宏观调控,一般是布局在西部的东部即内地,而且,西南多于西北,西南又多在四川,四川则多在重庆,青、藏、康、宁、新等省区微乎其微,许多地方还处在刀耕火种的时代。参见钟兴瑜、莫杨 半殖民地半封建中国的西部生产力中国西部生产力的历史考察之一,理论导刊年第期,第一犯页。法学研究年第期海南等特区摸索市场经济及其法律规则,更不是像当年美国西部开发那样在蛮荒之地的拓殖。一是社会主义市场经济体制已经初步确立,经济全球化趋势明显加快,西部开发面临着一个遵循和维护国际国内的统一市场
15、秩序的问题。二是依法治国方略已经确立为宪法原则,法律体系也初具规模,西部开发面临着一个遵守和维护现有法律秩序的问题三是我国人口、资源、环境的压力日益增大,尤其是西部的生态恶化已经危及全国的生态安全,西部开发还面临着一个健全和保护国家生态秩序的问题四是西部地域辽阔,边境漫长,民族宗教问题也远比东部复杂,开发措施稍有不慎,便会给社会稳定和国家安全带来严重后果,因而,西部开发又面临着一个维护社会秩序的问题。可见,西部开发不仅要解决好开发活动与既有秩序的协调问题,而且要解决好经济秩序、生态秩序、社会秩序的协调 间题,以及各种利益和愿望 的协调问题。这些背景和问题的特殊性,使当前我国西部开发的内涵在很大
16、程度上超出了通常意义上的“开发”和“区域发展”。因此,西部开发要有新思路。所谓新思路,从制度保障的角度讲,就是要从开发伊始,就十分重视树立法治观念,运用法治方法,建立法治机制。秩序是法律的首要价值。只有充分发挥法律的规范、预测、引导和保障作用,才能确保西部开发的有序性和协调性。不能边发展、边规范,也不能先发展,后规范,更不能允许不顾法律规则、无视客观规律、为了一时的经济和政治功利而不负责任、不顾后果的开发和发展。“运用法治智慧,创立有序、协调发展的制度机制,有利于通过法定的权利与义务使各种利益关系明晰化、合理化,有利于通过法律机制使化解矛盾的工作规范化、便捷化,更重要的是,有利于保护好公民、尤其是当地居民的基本权利和自由,从而有效的防止大开发演变为所谓大污染、大破坏、犬浪费、大腐败,并引发黄、赌、毒、黑的泛滥。让人们能够依循明确、一致、普遍的规则,怀着合理的预期来制定计划,安排生活,是法治的首要价值。“在现代工业化社会里,随着政府职能的增强和扩大,政府行
