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1、社会转型期的政府公共危机管理及应对社会转型期的政府公共危机管理及应对2007 级公共管理专业研究生班 邓 楠内容提要内容提要：目前，我国正处于一个经济快速发展的社会转型时期，也是公共危机事件的多发时期。公共危机是严重威胁公共安全的一种紧急状态，它不仅破坏了正常的社会秩序，阻碍了社会的可持续发展，而且可能导致社会和政治的不稳定，处理不当则会影响政府或者组织的声誉。公共危机应对是政府的基本职能，是衡量政府效能的重要标准。政府对公共危机事件的处理直接关系到其在公民心目中的权威地位和良好形象，进而关系到国家政权的生死存亡。因此，如何有效预防、管理以及应对公共危机已经成为我国政府提高政府执政能力一个重大
2、课题。本文首先详细阐述了公共危机和政府公共危机管理的基本理论，然后对部分国家政府公共危机管理的特点及先进的公共危机应对经验进行了认真的总结，并对发生于 2002 年的”非典”事件进行了详细的案例分析，这些都对我国政府公共危机应对体系的建设具有重要的借鉴意义。最后，本文就正处于社会转型期的我国政府公共危机管理体系做一些分析，并对如何完善我国政府公共危机管理和应对机制提出了自己的一些看法。关键词关键词：社会转型期 政府公共危机管理 应对一、引一、引 言言近半个世纪以来，各种危机给人类造成了难以计数的损失。1976 年 7 月 28 日河北省唐山市发生 7.8 级大地震，造成 24.2 万人死亡，一
3、个百万人口的城市瞬间化为废墟；2001 年 9 月 11 日，恐怖分子劫持数架飞机袭击美国纽约世贸中心双子楼、华盛顿五角大楼等标志性建筑物，不仅造成 3113 人死亡，高达 2000 亿美元的经济损失，更对世界政治格局产生了巨大的影响；2002 年 11 月 SARS引发的席卷全球的公共卫生危机，让整个世界为之恐慌，经济损失更是难以计数；2008 年源起美国次贷危机的全球性金融危机爆发，导致全球实体经济的严重衰退，至今全球经济仍未完全复苏。近几年来，正处于转型期的中国社会也不断发生公共危机事件，具有代表性的除了以上提及的“非典”之外，还有 2004 年 1 月爆发的席卷了中国大陆的高致病性禽流
4、感疫情、2004 年 4 月发生的安徽阜阳劣质奶粉事件、2008 年发生在西藏的“314”打砸抢烧严重暴力事件以及后续奥运火炬境外传递发生的暴力冲突、2008 年的“512”汶川大地震事件以及最近发生的青海玉树地震事件等。政府作为公共产品的提供者、社会事物的管理者，对于预防、管理、应对危机，维持社会秩序良性发展具有不可推卸的责任。因此，管理危机与维持社会秩序遂成为政府必备的行政能力之一，并且应成为政府首要的行政能力。我国政府在处理和应对危机中还存在一些问题，还有待于我们对政府危机管理及其能力进行深入的研究。因此，在这个危机常态化的社会背景之下，加强对于政府危机管理及其能力的研究，已成为一个非常
5、重要的理论课题。我国改革开放三十多年以来，举国上下发生了翻天覆地的变化。当今的中国同时经历着多场变革：从农业化社会到工业化社会的转变；从计划经济体制到市场经济体制的转变；从一个内向型、自我封闭的经济体系向一个开放型、国际化的经济体系转变；从一个以个人权威为基础的社会政治管理体制向一个民主与法制化的社会管理体制转变。在这三十多年的时间里，中国经济以平均每年 9.5%的惊人速度快速增长，创造了世界经济的“神话” ，但是中国也在经历着“经济转轨，社会转型”的关键时期。根据世界发展进程的规律，在社会发展序列谱上我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，即在国家和地区的人均 GDP 处于 500 美元
6、到 3000 美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期，也就是社会各种危机的高发期。能否妥善地处理好各种危机不仅关系到党和人民政府的形象，而且关系到社会的稳定、经济的发展和人民生活水平的提高。以“全心全意为人民服务”为宗旨的中国政府必须高度重视社会转型期的特点，正确处理随时可能出现的各种社会危机，切实做到一切工作都以人民的利益为出发点，为人民服务。危机管理是西方政治学研究的传统课题之一。其最初的研究范围很小，仅限于政治危机的研究。危机管理研究作为一门真正的学科则是在二十
7、世纪六十年代的美国，其发端可以追溯到 1962 年的古巴导弹危机。哈佛大学肯尼迪政府学院时任院长阿利森(Graham T. Allison)据此写出的决策的本质(Essence of Decision)一书，被认为是“一本危机管理的经典之作” ，但此时对危机管理的研究主要还在自然灾害领域，对社会政治危机管理的研究只触及到外交和国际政治领域远未深入。从二十世纪六十年代到八十年代初期，西方危机管理理论在政治学和国际关系领域出现突破，形成了一个高潮。二十世纪九十年代，东南亚爆发的金融危机，以及后来美国的“911”事件，尤其是后者，使危机管理在全世界范围内重新引起巨大关注，世界范围内掀起了危机管理研究
8、的第二个高潮，相关研究蓬勃发展。这一时期，如何预防恐怖袭击、维护国家安全，成为危机管理新的研究重点。2003 年的“非典”以及后来肆虐全球的禽流感，使公共卫生方面成为危机管理新的研究焦点，危机管理越来越得到各国政府的重视。同时，危机管理的研究领域已经大大超出了最初的研究范围，并开始出现与其他学科相互交叉的趋势。与国外相比，我国对危机管理理论的研究则起步较晚，直到2003 年春“非典”公共卫生危机发生后，对于危机管理理论的研究才真正得到学界的高度关注。2006 年 1 月 8 日，国务院颁布的国家突发公共事件总体应急预案标志着我国突发公共事件应急机制初步建立。与此同时，25 项国家专项预案和 8
9、0 项部门预案也己编制完成；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案也均己编制完成；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；许多市、县以及企事业单位也制定了应急预案。这些都标志着我国政府己经开始探索危机应对并付诸实施。但是总体上来说，我国公共危机管理的研究与西方的公共危机管理研究相比，仍存在着差距。主要表现在：在研究过程中与政府层面的互动性不强、合作不够；在研究内容上，比较侧重于研究危机前的预防、预警机制，以及危机发生时的应急处理方面，而忽视了在危机发生后的危机善后处理及评估机制；同时，研究比较侧重于政府层面的研究，重点在于研究对政府的决策体系和程序、政府层面的组织架构等，而
10、对于社会力量作用的调动、发挥，政府与媒体、社会的配合、互动等方面研究较少，总体思路仍然受传统的“强政府”理念的影响较深。本文从转型期中国社会的特点出发，探讨这一特殊历史时期出现公共危机的原因，结合国内外公共危机处理的实践经验，探讨政府的应对策略，具有一定的现实意义。二、公共危机与公共危机管理二、公共危机与公共危机管理（一）公共危机的概念（一）公共危机的概念1 1、危机的含义和特征、危机的含义和特征危机(crisis)在韦氏大字典里的解释为：“一件事的转机与恶化的分水岭” ，又可理解为“生死存亡的关头”和“关键的刹那” ，可能好转，可能恶化。 由此可知， “危机”是在一段不稳定的时间，与不安定的
11、状况下，急迫需要做出决定性而有效的措施，所以危机处理往往存在于一念之间。人们一直试图全面而确切地对危机下个定义，但是实际上危机事件的发生却有着千变万化的现实场景，很难一言以蔽之。有人认为，只有中国的汉字能圆满地表达出危机的内涵，即“危险与机遇” ，是组织命运“转机与恶化的分水岭” 。我们来回顾一下许多学者从不同角度对危机的理解判断：赫尔曼：危机是指一种情境状态，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到威胁且作出决策的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料之外。福斯特：危机具有四个显著特征：即急需快速作出决策、严重缺乏必要的训练有素的人员、相关物资资料紧缺、处理时间有限。罗森塔尔：危机对一个社
12、会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件。苏伟伦认为：“危机一词是中性的，它表示由于内在矛盾的激化，企业已经不能按照原有的轨道发展下去；同时新的次序又没有建立起来。新旧的摩擦，使新旧两种机制都不能发挥有效的作用。因此出现大量的失控、失范、混乱、无序，这在本质上是旧机制的危机，危机根植于旧机制中，使其运转失灵。 ”苏伟伦把危机看成是新旧体制转化过程中的混乱状态。清华大学公共管理学院的薛澜教授，在总结国内外学者的研究成果的基础上认为:我们可以把危机定义为一种决策情势，在此情境中，作为决策者的组织(核心单元为政府)所认定的社会基本价值和行
13、为准则架构受到严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降到最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下作出关键性决策和具体的危机应对措施。这一理论代表了我国国内现阶段危机管理研究的成果，也成为目前我国危机管理学术研究的重要基础。综合不同学者对于危机的定义，我们可以分析总结出危机的四大特征： 突发性、紧迫性、破坏性、聚焦性（1）突发性：危机爆发的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度，是始料未及的。 （2）紧迫性：指危机一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，危机会急剧恶化，遭受更大损失。 （3）
14、破坏性：由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的危机，都必然不同程度地造成破坏，造成混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，往往会导致决策失误，从而带来无可估量的损失。 （4）聚焦性：进入信息时代后，危机的信息传播比危机本身发展要快得多。由于信息时代的发展，事物之间的联系愈发呈现多元和共时的特征，资源的有限性也会导致事实上的顾此失彼，形成连带效应 ，把危机的影响扩大。 ”2 2、公共危机的含义和特征、公共危机的含义和特征公共危机的含义：关于公共危机的含义目前学术界并没有形成统一的观点，大多数的学者都是根据自己的见解构建起公共危机理论的构架，概括起来主要有以下几种：有
15、的学者认为“从经济学的角度上，我们可以进一步对公共性的危机事件进行定义，只要一个事件具有外部性，只要我们无法对这一事件中的成本和收益的承担者进行明确的限定，这一事件就具有公共事件的意义，如果是危机，就是一种公共危机。 ” 11有的学者认为“公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全生产产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。 ” 22也有学者认为“公共危机是指人们在面临突发公共事件时所出现的共同重要生活目标受阻的状态，这里的阻碍是指一定时间内，无法使用常规的解决方法就决当前的问题。 ” 33还有学者认为公共危机是“特指一个行政区域内出现迫在眉睫的特别紧急情况而函需公共行
16、政管理者做出重要决断，调动本行政区域内的一切力量做出共同努力并付出很大成本方能摆脱困境，通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势，也称为公共紧急状态(Public Emergency ) o ”44从以上几位学者的观点我们可以看到，从不同的角度公共危机的含义便不尽相同。虽然几位学者的理论都各有道理，但是其局限性也很明显，如有的学者将危机仅仅看作是突发事件，而忽视了对构成危机的其它几个要素分析等。笔者认为，要正确理解公共危机的含义，绝对不能离开对“危机”含义的把握，同时要着重强调其公共性。因此公共危机可以定义为：由于某一事件的发生，使得公共安全（包括不特定人群的生命、财产安全等）受到极大威胁，政府和其他社会组织必须在有限的时间内依靠不充分的信息并在不确定性极高的情况下做出决策，以控制事态的发展和蔓延的一种情境。公共危机具有以下四个特征：（1）突发性和紧急性。公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的，这也就是说，危机发生之前，很少有人会意识到会发生危机，这也是一般危机的共性。由于公共危机来得突然，又
