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1、- 1 -财政政策能力与预算绩效管理的关系研究财政政策能力与预算绩效管理的关系研究一、财政政策能力的含义一、财政政策能力的含义政策能力是政府能力的重要组成部分，是当代政治学的一个新概念。阿尔蒙德和鲍威尔最早提出了“关于政治发展和政策能力的假设” ，他们认为“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力” 。在他们看来，政策能力是指政策改变环境的有效程度，它代表着政府在适应和改变环境方面的成功程度。我国学者顾建光提出，所谓“政策能力”是指为调配必要的资源所做出的智慧的集体选择，人们通过这种选择来确定稀缺资源的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向。此定义强调了政策能力
2、所体现的对政府有效治理而言极为重要的指导性功能和战略性含义，它区别于“国家能力”和“行政能力”的概念，是后两种能力发生效能的核心。按上述公共政策能力的定义和结构框架，财政政策能力可定义为：财政政策改变经济、社会环境的有效程度，它代表着政府财政在适应和改变经济社会环境方面的成功程度。在不同的政府组织结构和不同的政治环境中，财政政策能力的侧重点是有所不同的。比如，注重政策反映民意的能力是民主政府关注的重点，而专制政府则更倾向于财政政策的汲取能力和调节能力。- 2 -公共财政背景下的财政政策能力从性质和条件上都与原来有所不同。长期以来，我国政府对经济社会的干预都是很深的，财政政策能力是建立在以规则控
3、制为主的行政能力基础之上的，它不需要考虑行政组织与外部的关系和公民的反映。而公共财政背景下的财政政策能力，要超越过去仅仅围绕国家为中心的政策能力，一方面要考虑公民意见和公民社会的变革趋势，把社会问题和变革纳入政策考虑范围；另一方面要考虑资源能源消耗、环境保护等长远发展的问题。这就是说，公民财政背景下的财政政策能力越来越注重政策反映民意的能力，这是财政政策能力建设的一条主线。二、财政政策能力结构分析二、财政政策能力结构分析根据戴维伊斯顿的政治系统论，财政政策能力主要包括：财政政策问题的确认能力、利益整合能力、财政政策规划能力、财政政策执行能力和政策评价能力。1财政政策问题的确认能力财政政策问题的
4、确认能力确认政策问题是政策过程的起点。财政政策要解决的不仅是经济稳定和增长等宏观经济问题，还要解决各种社会问题并满足公众对公共物品的偏好。也就是说，财政问题的确认能力不仅表现在宏观问题的确认上，还应当在微观层面着眼于解决各种社会问题并向公众提供符合其需要的公共物品。- 3 -就微观层面的财政政策问题确认能力而言，公共项目的选择首先是对社会问题的筛选。社会问题，不同于解决一般的技术问题。技术问题相对易于形成统一认识。社会问题则不然，人民对其所做出的判断是否准确，既取决于每个人不同的经验知识，还取决于个人伦理道德等价值观念。这样一来，对社会问题如果不能达成共识，那就很难就公共项目的优先次序等做出正
5、确的选择。因此，财政政策问题确认能力首先要求预算系统是开放的，能够吸引预算各方（特别是公众）广泛参与预算决策。其意义在于：第一，能够就预算支出所要解决的社会问题达成理解和共识，使预算决策更加科学；第二，使各参与方看到解决问题的前景，从而对预算更有信心；第三，广泛的沟通和协商并吸纳各方意见，更能获得各方的理解和支持，能形成有力的预算环境。利益整合能力利益整合能力利益整合是把各种要求转变成重大政策选择的过程。在一个利益多元化的社会，不同的个体和不同的群体都有着不同的利益，对存在着差别的利益进行整合是财政政策过程的一个必不可少的环节。从事利益整合的主体和结构多种多样，其中最关键点的主体是政党和政府。
6、按阿尔蒙德的说法， “政党是当代社会的专业化利益综合结构” 。在我国中国共产党领导下的多- 4 -党合作、政治协商的政治制度下，执政党就是最重要的利益整合机构，其他民主党派通过政治协商制度将各自利益输入到执政党的利益整合过程，表现在财政政策上就是财政资金的总量和结构安排。特别财政资金的结构安排，更反映了政党间互动乃至政治博弈的结果。同时，在利益整合过程中，政府组织也起到关键作用。 “政府组织之所以重要，是因为它影响到政党在利益综合过程中所采取的方法策略（阿尔蒙德） ” 。事实上，除公共支出总量和结构决策之外，我们所能感触到的利益整合活动绝大部门是由政府进行的。财政做为政府经济活动的主管部门，其
7、利益整合能力强，形成普遍接受的公共选择方案的可能性就高，这对于缓解政治系统压力、降低政治成本、提高政府效率有非常重要的作用。相反，弱的利益整合能力则会导致政治系统的压力及高昂的政治成本。利益整合，需要对公众利益进行区分。首先，公众有“多数人”和“少数人”的区分。人民常用人口中的“多数”与“少数”来衡量社会公众的数量结构，很显然，一个公共支出项目只有满足多数社会成员的利益要求，才具有合法和合理性；其次，公众有强势团体与弱势团体的区分。不同的利益集团或群体由于掌握的政治、经济资源不同，其利益要求有的能够得到重视，有的则不然。公共支出项目一定要对强势集团，特别是由少数人组成的强势集- 5 -团的利益
8、加以限制，对于具有政党利益要求的弱势集团加以保护；再次，公众利益也存在着整体和局部、短期和长远利益的区分。在分级决策的财政体制中，往往存在着决策主体为了局部利益而损害整体利益、为短期利益而损害长远利益的情况，这在改革开放后的财政政策时间中屡见不鲜。财政政策能力要能够整合上述利益集团的利益纷争，在财政决策中体现出对短期和长期、整体和局部利益的全面考虑。否则，将严重损害财政政策的有效性。财政政策能力所要求的利益整合能力，要求能对上述公共利益关系进行科学的衡量和把握，在公共项目决策中体现出对多数人利益、对弱势团体利益和对长远、全局利益的倾斜。考虑到预算系统所处的复杂的政治、行政、文化等预算环境，达到
9、这个要求是不容易的。财政政策规划能力财政政策规划能力所谓“规划” ，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考，并设计未来整套行动方案。财政政策规划的主要任务有两个：一是确定一个较长时期财政活动的目标和重点；二是拟定实现目标的行动方案，并从多各备选方案中进行择优。政策目标是财政政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有政策目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会削弱政策解决问题的能力。围绕问题设定的- 6 -目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种：一是可采取目标树方法，即从总目标开始，逐级向下分解为更低层次的子目标，从而找出财政政策系统内所含各目标之间的关系；二是量化，给目标定出
10、必须实现的数量界限。这样可以使整体目标与局部目标、长远目标与近期目标、但目标与多目标等分析得较为清楚。政策目标一经确定，要具有稳定性，不能朝令夕改，尤其是不能随着领导人的更迭而频繁变动；同时，政策目标又要伴随环境的变化具有应变能力。为实现政策目标而采用的手段和措施，统称为备选方案。拟定可供选择的备选方案，通过对比选择得到最能解决政策问题的方案，是财政政策能力的核心。决策理论中的“霍布森选择（Hobson choice） ” ，即“形式上有多种方案的选择，而实质上只有一个方案的选择” ，在公共支出项目决策中应该严禁出现。为保证备选方案的拟定、设计和选择，需要对备选方案进行科学预测，预测结果如何有
11、取决于预算分析人员的经验、资料与其他信息，以及预测技术等等。可见，财政政策规划能力对现行的财政系统提出了很高的要求：一方面，公共项目支出要在纵向上实现年度目标和长期目标的协调，在横向上实现各组织机构之间、各项目之间的目标的协调，这要求财政系统具有宏观的视野- 7 -和高潮的运筹能力，同时也要有很高的横向协调能力；另一方面，预算分析员的经验、技术储备以及财政信息系统的完善度，又影响到备选方案的设计和选择财政政策执行能力财政政策执行能力在对多种方案进行比较和选择之后，政策就进入执行阶段。财政政策执行能力，表现为财政活动的参与者能否成功地运用各种政策工具来实现既定的政策目标的能力。当然，政策执行能力
12、也与财政系统的灵活性和应变能力有关。在现代财政制度安排中，财政政策的执行基本上是由财政部门及行政事业单位等官僚机构来完成的，这意味着现代官僚机构的组织和效率将对财政政策的执行能力产生决定性的影响。阿尔蒙德将官僚机构的重要性归结为两个方面：一方面， “官僚机构垄断了政治体系的输出” ，各种由政治程序制定的政策、法律法规都是通过官僚系统来实施的；另一方面， “一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率” 。这就是说，官僚机构的能力和素质决定了政策的执行能力。在财政政策实践中，官僚机构的内部斗争，缺乏竞争而导致的低效率。官僚本身的低素质都严重制约
13、着政策执行能力的提升。因此，各国政府把建立和保持一个反应灵敏、高度负责、富有效率和能力强大的官僚- 8 -机构做为政府改革的主要目标。财政政策评价能力财政政策评价能力传统上，财政政策的研究是不太注重政策评价的，这导致财政体系较低的政策评价能力。事实上，政策评价是政策过程的一个不可或缺的重要环节。政策执行完毕并不是政策过程的终结，无论是否达到预定的政策目标，政策实施都会产生某种客观的结果，这种结果会反馈到新一轮的政策过程中，对新的政策过程产生影响。通过政策评价，财政政策制定者能够对政策过程的各个环节进行全面考察和分析，对政策价值进行综合判断，以决定财政政策未来的走向，包括是否延续、是否需要进行调
14、整、是否需要终止等。杰克普拉诺对此分析到：“评价不是反省的。除了为完成了的和进行中的活动提供判断的根据外” ，它“还是与分配资源、改进操作和未来活动的方向有关的政策计划过程的一部分” 。政策评价能力是政策能力的一个重要组成部分。三、政策能力与预算绩效管理的关系三、政策能力与预算绩效管理的关系1管理与财政政策问题确认能力管理与财政政策问题确认能力绩效管理是一种注重结果的管理模式，将其引入预算管理领域将使预算的重心由传统预算模式下的“争项目、争投入”转移到对预算资金要解决什么社会问题、实现什么目标和效果的重视上，从而大大强化了政策问题在决策- 9 -中的地位。预算绩效管理还是一种开放的，能够吸引各
15、方广泛参与的预算管理模式。它强调预算支出所要解决的社会问题其轻重缓急必须在决策者管理者以及公众之间进行积极而充分的讨论和协调。这种各方广泛参与的预算模式，能够就预算支出所要解决的社会问题达成理解和共识，能保证预算支出最大程度地用于提供公众最迫切需要的公共物品、解决公众最需要解决的社会问题上。从这个意义上讲，预算绩效管理的开放性和参与性能有效提升财政政策问题的确认能力。绩效管理与财政政策的利益整合能力绩效管理与财政政策的利益整合能力公共选择理论认为，政府是带有不同的具体利益内容同时又抱有个人利益最大化追求的个人进行经济活动的舞台。在政府机制框架下，人们遵循着经济人动机规律，在彼此的经济交往中，既
16、有矛盾，又有合作，驱使政府机制运行的动力就来自于个人的逐利行为；如果机制的架构是适宜的话，那么通过这一适宜的机制架构会有助于将分散的个人助理行为导向全民利益的最大化。公共选择理论在财政政策实践中具有重要的借鉴意义：其一，财政政策的产生机制从根本上说是一个公共选择机制，其动力来自于不同利益集团和个人的逐利行为。现实中的财政政策显然就包含着不同社会利益及矛盾的对立和- 10 -统一。因此，制定财政政策时，政府应重视人与人之间存在的客观利益矛盾对财政政策的制约，从而使制定出来的财政政策更为合理可行。这种能力即财政政策的利益整合能力。其二，财政政策的具体确定，在相当程度上依赖于现存的政府决策机制，而政府决策机制的具体设计在很大程度上影响着财政政策的利益整合能力和政策的有效性。如何改进政府决策机制，是使财政决策更加有效的关键所在。相对于传统预算管理，预算绩效管理是一种预算决策机制上的创新，它所提供的强大的管理决策功能不仅能够实现预算管理的科学化，也能够有效地整合预算各参与方的利益关系，提升财政政策的利益整合能力。首先，预算绩效管理是一种更加民主
