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1、 当前公安行政执法工作中存在的问题、原 因及对策 摘要:公安机关是国家重要的政府行政机关和执法部门,在依法治 国中处于重要位置,公安机关能否严格执法,提高执法质量,达到 依法行政,将直接影响依法治国的工作进程。如何提高执法质量, 是摆在公安机关面前的一个亟需解决而又必须解决的问题,也是每 一位公安机关执法人员必须认真思考和研究的问题。这几年,各级 公安机关先后组织进行了新老“三项治理”,特别是当前正在深入开 展的端正执法思想,坚持立警为公,执法为民的集中学习教育活动, 通过加强对民警的教育培训,狠抓执法规范化建设,公安执法水平 和执法质量有了较大提高。但是公安执法工作仍存在着许多问题, 人民群
2、众还有很多不满意的地方。因此,怎样理性地看待公安执法 工作现状,认真分析存在的问题,深刻剖析发生问题的根源,探究 改革、完善和加强公安执法工作的措施,是每个公安民警应当高度 重视、深入思考、认真研究的重大课题。下面笔者结合驻马店本地 的执法工作现状,就当前公安执法工作存在的问题、原因及对策, 谈些看法。关键词:公安机关;公安行政执法;依法治国一、当前公安行政执法工作中存在的主要问题目前,执法不规范、 执法质量不高,一直是长期困扰我们公安执法的一大顽症。就如何 根治这一顽症,近年来,各地公安机关都高度重视,积极贯彻落实 各项政策,制订了切实可行、便于操作的各项规定,狠抓了规范执 法,严格依法行政
3、,公安机关把开展规范执法行为,提高执法质量 作为工作的重点,强力推进了公安执法工作。从整体上看,公安执 法工作和执法质量有了明显地进步和提高。但是,受多种因素的影 响和制约,一些多年形成的、旧的执法习惯和执法观念还依然存在, 公安执法工作特别是行政执法工作还存在着一些不容忽视的问题, 有的还相当突出。主要表现在以下几点:(一)受经济利益驱动, 以罚款代替行政拘留、劳动教养、收容教育,导致案件降格处理的 情况相当严重。一些地方公安机关视治安罚款为一种“创收”手段, 对治安案件不注重调查取证,不分情节轻重,个别案件交钱走人, 不拿钱关起来。有的地方片面规定罚款指标,执法办案要看是否有 “油水”可捞
4、。因而常常以罚代拘,在群众中造成犯了罪、违了法都 可以赎买的错觉,忽视当事人的合法权利,忽视了处罚的社会效益, 群众对一些案件处理不公意见较大,反映强烈。有的办案单位在办 理治安案件时,往往先责令当事人交款或扣押当事人财物,当事人 如交纳了,就将暂扣款用作罚款处理;如不交纳或交不出,就予以治安拘留处罚,以致对有些违法事实、责任相当的案件,出现罚款 或拘留两种不同的处罚。有的甚至当事人不交暂扣款,就又罚款、 又拘留,特别是在办理卖淫嫖娼案件中,办案人员抓住当事人不愿张 扬的心理,以罚款代替行政拘留、收容教育或劳动教养的现象尤为 突出。据调查,个别单位办理的卖淫嫖娼案件,有不少是应对违法 行为人予
5、以收容教育、劳动教养或行政拘留的,还有部分行为人触 犯了刑法,应追究刑事责任,但有的单位往往是一罚了事。还有的 地方用罚没款项发工资,造成了执法的不严肃性,影响了公正执法。 (二)部分民警法制观念淡薄,基本素质较差,特权思想严重,甚 至办人情案、关系案,在执法中随意性大,不严格执法,主要表现 为:越权处罚。一些办案单位越权办案,办案过程中缺少报批手续, 该报批的不报批。有的派出所擅自处 50 元以上甚至几千元的罚款, 既不报请上级公安机关批准,又不依法出具有关法律文书,只开一 张白条,有的还多收少开;还有的不按法定的处罚幅度量罚,如对 应处以 200 元以下罚款的,有的却处以 400 元罚款,
6、对卖淫嫖娼、 赌博等案件,擅自提高罚款数额。办案显失公正,随意行使自由裁 量权。有些办案单位或民警办人情案、关系案,对于二人以上的共 同违法案件,有的“顶格”处罚,有的则按最低限处罚,造成情节轻 重与处罚力度不相当。有些案件因为涉及到方方面面的关系,往往 大事化小,小事化了;有的执法人员随意罚款,张口说罚多少就是 多少。对案件不作深入细致的调查,随意定案。特别是比较复杂的 案件,明显还有同案犯及其它违法行为,而不作进一步的调查取证, 该进行鉴定的证据不送请鉴定,有些案件不作全面取证调查,仅凭 当事人的口供定案,致使一些违法犯罪人员得不到应有的打击处理。 滥用强制性手段。一是留置超范围,留置后不
7、按规定通知家属。如 对经济案件、伤害案件、交通肇事案件、赌博、卖淫嫖娼案件等明 显不符合留置条件的违法犯罪嫌疑人适用留置,或在刑事、行政立 案后仍延长留置。对违法犯罪嫌疑人留置后,不通知或不及时通知 家属。二是适用刑事强制措施随意性较大。对刑拘延长 30 日的对象 超出刑诉法第 69 条规定的三种对象范围,犯罪嫌疑人刑拘后,基本 上都延长至 30 日;有的刑拘期满后,没有继续侦查必要的,也采取 取保候审或监视居住,并且保而不审,监而不审;对监管对象监管 措施不落实,情况没有及时掌握,如某县局一取保候审对象,起诉 到检察院时,才发现已死亡;刑拘、取保候审、监视居住转处率不 高,特别是监视居住直接
8、释放率高。三是随意扣押、处置涉案财物。 暂扣、证据登记保存以及发还财物未按规定审批,有的甚至还在打 “白条”;收取预交款超范围;有的对交通事故肇事车辆连同车上货 物一同暂扣,久拖不予发还等。利用处罚权送人情,不依法办案。一些办案单位在处理赌博、卖淫嫖娼时,对卖淫女、嫖客实施罚款、 拘留、劳教,而对容留、介绍卖淫嫖娼的老板大多处以较低数额罚 款或根本不予处理。不履行或者拖延履行法定职责,人民警察法 第六条规定的十四项职责是公安机关及其人民警察的法定职责。但 当前一些基层公安机关没有很好履行这些法定职责,主要表现为: 一是对群众报警不出警或不及时出警处置,案件该立不立、该查不 查。二是对公民要求保
9、护人身、财产权利的求助,不理不睬,拒绝 履行。三是对公民申领许可证、执照,该办不办、故意刁难或无故 拖延等。如在办理伤害案件中,一些基层派出所民警接到报警后, 往往不管案情大小,先叫治保会或协警队去处理。有的派出所即使 受理了,也不及时立案,认真调查取证,因而造成案件久拖不决, 无法处理。有的则违反规定,将构成犯罪应当追究刑事责任的轻伤 以上案件也作调解处理,有的轻伤害案件当事人向法院提起诉讼, 派出所不肯移交有关案件材料,致使加害人逃避制裁、处罚,受害 人的合法权益得不到保护。地方保护主义问题依然存在。各地区之 间、各部门之间,为了自身和局部利益,互相推诿本应管辖的案件, 特别是在退赃和处理
10、涉及本地区经济利益的案件时,非但不予配合, 反而多方阻挠,有的还搞幕后交易,退赃即放人;还有的对异地公 安机关到本地办案协查不闻不问,索要好处费或不按管辖分工乱办 案等等。(三)重实体、轻程序的现象较为普遍,办案中不按法定 程序办理或程序违法现象比较突出。违反法定程序办案。一是执法 主体不合法。协警、保安参与办案、制作笔录,有的单独上路检查 扣证罚款;民警单人调查取证、检查和进行询(讯)问。二是违反 地域管辖、警种管辖规定执法办案。如涉及本地企业被骗的经济犯 罪案件,不管有无管辖权,都立案侦查;派出所跨管辖区域查赌、 查嫖;刑侦部门办理治安(行政)处罚案件;派出所上路查处交通 违章行为等。三是
11、违反法定程序办案。先侦查(调查)后立案;先 处罚后裁决;先告知后取证;当场处罚未出示证件,未告知处罚事 实、理由、依据及诉权,未制作当场处罚决定书;没收财物、50 元 以上罚款和重大交通事故适用简易程序处理;交通事故处罚案件中, 事故责任认定与处罚告知和听证权利告知书同时送达,处罚决定书 不送达或送达不及时,有的甚至在制作笔录时就交当事人在送达回 证上签字等。四是超越职权审批。警务区、中队审批治安行政案件 立案;科所队长审批刑事案件立案、延长留置和以县级公安机关名 义作出的治安(行政)处罚案件等。执行听证程序不到位。部分民 警对听证制度认识不充分,故意规避法律;有的告知程序执行得不 够准确、规
12、范。在作出处罚决定前不告知当事人有要求听证的权利, 或以种种理由劝说当事人,收回请求,不进行听证;当场处罚较为混乱。不应当当场处罚而实施当场处罚。有的实施当场处罚,不依 照法定程序填写裁决书,民警口头说了算。法律文书制作不规范。 填写时有的用词不规范,对认定事实没有必要的时间、地点、情节 等要素描述,有的因此败诉。罚缴分离制度除公安交通管理部门试 行实施外,其它部门实施不规范,罚缴分离制度坚持不好,个别单 位形同虚设。(四)执法方式简单、粗暴。一是办案中动手动脚、变 相体罚,刑讯逼供。如在审讯中对违法犯罪嫌疑人采取长时间不让 睡觉、罚站、罚跪等手段逼取口供。二是在治安管理中,动不动搞 “零点行
13、动” 、“地毯式清查”,深更半夜上门查验证件,蔑视弱势群 体;在查处治安案件、调处治安纠纷中,不会做、不愿做耐心的思 想教育工作,动辄使用传唤手段,将双方当事人带到公安机关;在 处置群体性事件中,不注重思想教育、引导,而采取强制驱散等方 法,造成警民关系不和等。三是采取“跟踪”、“盯梢”等方法查处赌 博、卖淫嫖娼案件,随意将美容美发厅、歌舞厅的“小姐”带到公安 机关审讯等。二、对当前公安行政执法中存在主要问题的原因的分 析造成公安行政执法工作主要问题的原因是多方面的,既有客观因 素,也有主观因素,主要表现为以下几方面:(一)执法指导思想 不端正,执法观念落后。目前公安执法工作中存在的诸多问题,
14、最 根本的原因是执法指导思想有偏差,执法观念不适应。改革开放以 来,我国经济社会发生了巨大变化,社会主义市场经济逐步建立, 民主和法制建设的步伐不断加快,但一些民警的思想和观念没有及 时跟上改革步伐,一些不合时宜的传统的执法观念没有得到及时的 清理,特别是法治意识和人权保障意识没有很好确立。具体表现为: 一是在把握法律与权力的关系上,权力至上观念根深蒂固。部分民 警习惯于按长官意志执法和领导批示办事,以领导和上级机关的满 意不满意作为执法工作好坏的标准,忽视法律要求;当权力需要与 法律要求发生冲突时,往往取权舍法,以权代法。二是在用权与维 权的关系上,权力本位思想严重。习惯把权力凌驾于公民权利
15、之上, 漠视公民权利,没有认识到保护公民权利是执法工作的最终目的。 认为只要是打击违法犯罪,就可以不顾违法犯罪嫌疑人和其他公民 的合法权益;“为了抓住坏人,抓错好人也不要紧”,“为了稳定大局, 侵犯一些人的权利在所难免”。三是在处理警民关系上,定位不正, 主仆颠倒。忘记了人民警察的宗旨,忘记了人民群众是公安执法工 作的基础,模糊了“相信谁、依靠谁、为了谁”这个分水岭;特权思 想严重,惟我独尊,对群众缺乏感情,对群众的呼声无动于衷。 (二)民警整体素质不高,业务不精。一是部分民警缺乏应有的法 律、业务知识,对新形势下执法办案要求不了解、不掌握。不少新 民警对法律和业务知识缺乏系统的学习,尤其是近
16、几年刚从地方和转业军人中录用的新民警,只进行一二个月的短期培训,没有经过 系统地学习法律和业务知识,对办案有关程序要求知之甚少,不能 适应岗位执法要求。一些老民警往往习惯于经验办案,不注重知识 更新,对新形势下执法工作的新要求不明确,有的还错误认为规范 执法、按程序办案是束缚自己的手脚,会降低工作效益;二是一些 民警职业道德水准不高,缺乏应有的工作责任心。在市场经济负面 效应的冲击和影响下,少数民警拜金主义、享乐主义思想严重,不 给好处不办事,给了好处乱办事;没有经济利益的案件能推则推, 能拖则拖,该办的不办;有好处的案件,争着、揽着、抢着办,借 执法办案之机,吃拿卡要,有的甚至索贿受贿、贪赃枉法。三是部 分基层领导业务素质低下,工作作风不实。一些基层领导自己不懂 法,不会办案,根本起不到指导和监督把关作用。有的领导作风不 实,忙于应酬,很少关心执法工作,在审核、审批案件中,往往只 批不审,敷衍了事。(三)公安管理体制存在较大弊端。现行公安 管理体制是计划经济体制下的产物,随着市场经济的不断推进,其 弊端日益显现。最突出的有两个方面:一是人事管理体制不适应。 目前公安机关列入地