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1、欠发达地区财政金融部门支持农业产业化的模式和建议戴鸿广农业产业化经营是农业经营体制进一步适应农业生产力发展的必然要求，是缩小城乡差距、全面建设农村小康社会的重大战略举措，其在推进农业结构调整、繁荣农村经济、促进农民增收方面的重要意义不言而喻。世纪初，党中央和国务院就明确提出“扶持农业产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的重要论断，并要求各级政府把农业产业化作为解决“三农问题”的一件带有方向性和全局性的工作来抓。在我国全面推进农业产业化的进程中，社会各界对如何实现农业产业化经营进行了有益的理论和实践探索，其中一个主要结论就是农业产业化在我国特别是经济欠发达地区急需资金扶持。但是，如何组
2、织财政资金、政策性金融、商业性资金（包括商业银行、民间及外资）更好地支持农业产业化经营？各种资金通过怎样的具体模式结合？风险又如何在各参与主体之间合理分担与补偿？本文以海南省为例，对以上问题作一探讨。一、资金短缺成为制约经济欠发达地区农业产业化经营的关键性因素改革开放以来，我国经济在快速发展的同时，地区差距、城乡差距和工业与农业的差距日益扩大， “三农问题”受到前所未有的关注。经济欠发达地区农业产业化经营肩负解决“三农问题”的重任。但是，由于财政实力弱且未形成有效的支农机制，加之农村金融改革的滞后和国有商业银行的战略转移，使得资金短缺问题逐渐成为制约农业产业化发展的关键性因素。（一）财政支农投
3、入不足，支农机制有待完善财政能力有限，支农投入相对不足。近年来，随着农业产业化政策地位的不断提高，各级政府对于农业产业化的财政支持力度也不断增强，但是，经济欠发达地区受到地方财政收不抵支的现状影响，财政支农支出占财政总收入的比重一直在低水平徘徊。以海南省为例，年，海南省财政收入亿元，仅只有财政支出的一半，其中，用于农业生产支出亿元，同比增长，高于财政收入增速个百分点，高于财政支出增速个百分点。但是从绝对量来说仍然偏小，仅占地方财政收入的（低于全国平均水平近个百分点），占地方财政支出，财政支农支出与农业在海南省的地位（农业增加值占比重）不相称，财政支农投入相对不足。资金使用分散，规范的管理机制尚
4、未形成。目前，财政用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等分散于发改、科技、财政和农口各部门，由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，基本上是各自为阵，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重，缺乏一个有效的协调机制形成合力，加上运行环节多、过程长、管理成本高，规范的管理监督机制难以有效形成。目前，在基层行政与农口事业人员超编严重（如海南省有个别乡镇在职副镇长就有个之多）的情况下，财政支持“三农”资金有相当一部分被用于各级农口单位机构和人员支出，挤占挪用等违规违纪现象时有发生，导致资金到位率低，真正
5、用于农业、农民和农村的资金大为减少，财政支农效率较低。（二）农村金融改革滞后，金融支农功能弱化农发行业务单一，支农力度有待加强。从目前农业发展银行的定位看，仅仅承担了实现粮食流通的功能，对农业产前、产中环节没有涉足，政策上的支农贷款实际上脱离了农村系统的资金运作，其信贷支农功能在很大程度上被淡化。国有商业银行战略转移，农业信贷投放减少。农业的弱质决定了其是商业金融支持的盲区。近几年来，随着国有商业银行特别是农业银行实行收缩农村与拓展城市并举的战略调整，大力推行注重市场份额、成本核算和规模经济的集约化经营，信贷投放向大城市、大企业明显集中，特别是经济欠发达地区这种倾向更为突出。如海南省，年海口与
6、三亚两地的金融资源占到全省金融资源的，对农村经济支持力度减弱。 农信社受自身实力限制，难以满足农业产业化发展需求。国有商业银行的战略转移及农发行的功能缺位，导致经济欠发达地区农村金融逐渐形成了农信社“一社支三农”的格局。从现行经营管理看，农信社市场定位于服务“三农”，主要以小额农户贷款、农村个体工商户贷款和农户联保贷款为主，从期限、额度和方式上很难满足农业产业化发展的需要。而且，尽管农信社在农村地区网点多，但是，不论是硬件还是软件上都难以与实力强大的国有商业银行和只存不贷的邮政储蓄相比，使得其在吸储能力上明显处于弱势。再加上农信社历史包袱尚未解决，资金实力较弱，人员编制偏少，支付结算系统不完善
7、，农信社支持农业产业化力不从心。 二、探索财政金融支持农业产业化的途径和建议农业产业化经营之所以带有方向性和全局性，在于其在增加农民收入、推广农业科技及夯实农村经济基础等方面具有强烈的正外部性，这就为政府的干预提供了理论依据，如何充分发挥有限的财政收入及农业政策性金融的标杆效应，引导激励商业性金融及民间投资参与农业产业化经营，实现农村经济与金融相互促进、地方财政的增长与农民增收的“多赢”的格局，值得研究。(一)财政金融支持农业产业化发展的途径设想总体思路。充分考虑可利用的各种资金的性质，实现与农业产业化经营各环节、各主体资金需求的合理对接，避免薄弱环节出现，最终形成各种性质的资金合理分工又密切
8、协作的高效配置。在农业产业化起步阶段，政策性资金（包括财政资金和农业政策性金融）应先期介入，财政资金介入的主要方式是组建政策性担保公司，通过“银行担保公司农业龙头企业农户”四位一体的融资模式，配合贴息、税收减免等市场化手段引导激励商业性资金的投入，实现多方联动，最大限度地扩大财政资金的杠杆效应。具体设想。一是由地方政府牵头组建符合县域经济需求的政策性担保公司，鼓励包括龙头企业在内的所有参与农业产业化经营的企业入股，引导资金向农业产业链集中。同时，在税收上鼓励民间出资的商业化担保公司和会员出资的会员制担保公司建立，加强监管，严格其公司治理结构，实行完全市场化运作。建议建立省级再担保机构，为辖区内
9、包括农业龙头企业在内的所有担保机构服务，开展一般再担保和强制再担保业务，并配合相关部门，对辖区内担保机构进行监管，对风险性较大的项目实行强制性的再担保。二是县级政策性担保公司服务对象仅限于会员企业。担保公司可选择农业发展银行或国家开发银行作为主要协作银行，在明确担保资金放大倍数、担保范围后，每年调整对担保公司总体授信额度，授信额度为所有会员共享，会员之间授信额度的分配应综合考虑入股份额及经营情况，最终由投票表决决定，通过这样的利益联结机制，激励会员企业之间互相监督。担保公司要与所有协作银行建立良好的合作关系，主要是担保公司的总担保及各贷款企业的贷款情况等信息要透明共享，并定期召开会议，帮助协作
10、银行做好对贷款企业贷后资金运用的实时监控。三是建立合理的风险分担机制。一般来说政策性担保机构应承担第一担保人责任，但在贷款发生损失时，应规定贷款人从该项目中获得利息的收入扣除一部分补充担保基金，其余损失由担保公司承担，担保公司再通过代偿加以弥补，代偿仍不足的部分应由地方财政兜底。同时，会员企业应在每年的营业利润中，划出一部分作为担保公司的风险补偿基金。这样既可以把损失在会员企业、贷款行和政府之间分散，体现了权责对等的原则，同时由于担保基金的减少必将降低其可获得的授信额度，而此额度为会员共享，从而有效激励会员之间的监督。四是政策性保险公司在选择担保项目时，应联合各协作银行对担保项目进行科学论证，
11、选择确实具有地区优势和发展前景、能大范围带动农户的农业项目，这样才能实现政策性担保公司的功能。 （二）完善财政支持农业产业化的对策建议整合各种支农财政资金，形成稳定的财政支农增长机制。对目前用于农业结构调整、农业产业化、农产品加工、农业科技成果转化等方面的资金进行适当整合，组成农业产业化基金，由统一的部门管理，主要用于充实政策性担保公司风险补偿基金，并将担保代偿损失补偿资金列入财政预算，同时通过积极争取上级支持，逐步加大担保公司资本的注入。中央和地方各级财政应保证从每年的财政总收入中按固定的比例或增长率划出一部分投入到农业产业化基金，扩大工业反哺农业的力度。同时建立有效的审计制度，防止财政支农
12、资金被挪用或被截留。改变财政支农的重点和方式，发挥财政支农杠杆效应。财政应减少直接补助的比重，通过支持政策性担保公司的方式，坚持“扶大扶优扶强”的原则，重点支持龙头企业的技术改造、龙头企业基地的基础设施建设，促进农业产业化龙头企业通过担保公司这一融资平台，利用市场的力量进行融资扩张。地方各级政府在项目申批、税收减免和土地使用方面给予农业龙头企业更多的支持，把“少取、多予、放活”的方针落到实处，实现农业产业化迅速发展和地方财政收入增加的良性循环。（三）完善金融支持农业产业化的对策建议充分利用政策性金融优势。政策性金融的先期介入既可以向农民传递政府产业政策意图，又可以补充、纠正商业金融与合作金融在
13、农业信贷领域的不足和偏差，并诱导后者增加对农业的资金投入，实现资源配置的有效性，达到健全农业金融体系整体功能、促进农业和农村经济全面发展的目的。但是，政策性金融不是扶贫贷款，也要求财务的可持续性，有了政策性担保公司作为其安全保障，因此，迫切需要农发行加快改革步伐，拓展资金来源，充分发挥它的政策性、成本低和期限长的优势，支农关口应前移到农业产前及产中环节，通过优惠的长期贷款扶持急需资金投入的重点农业龙头企业和农村项目。明确市场定位，实现商业银行资金与农业产业化的相互促进。农业银行应积极对接融资平台，积极开展信用证押汇贷款、打包贷款、出口退税、账户托管贷款等融资业务，为龙头企业提供流动资金和部分固
14、定资产投资资金，以市场为导向自主地对农村有市场、有效益的项目提供资金支持。在市场定位上应突出地区重点，支持具备地区资源优势、规模大、品质好、特色鲜明、竞争力强的优势农产品生产，支持具有比较优势农产品的生产基地建设。要适应农业产业化发展的要求，支持建立一批区域化、规模化并具有较大辐射力的农产品专业批发市场和电子化信息网络市场，实现银行资金与农村经济发展相互促进。加快推进农信社改革，积极参与农业产业化生产。农信社定位“三农”，应该成为农业产业化经营的积极参与者。因此，各级政府应加快农信社改革步伐，完善省联社法人治理结构建设，多渠道扩充其资金实力。建立省域内农信社联行支付结算系统，并实现与人民银行大
15、额支付系统和小额支付系统的联网，适应企业支付结算的需求，也有利于增强吸储能力。基层农信社应充分发挥其在农村地区的网点优势，积极开展小额农户信用贷款、农户联保贷款，在贷款营销方面应充分发挥后农业税时代村级和乡镇两级行政的组织和信息优势，建议把对农户的信用调查与评级及贷款户推荐作为两级行政组织的常设工作，加强信用村、信用镇建设，全面推行贷款证发放，简化贷款手续，解决农户贷款难问题。参与文献： 陈柳钦我国农业产业化经营的金融支持研究学说联结网站，: 海南省统计月报， （） 张岩松我国财政支持“三农”政策财政部官方网站，: 韩青，冯学敏关于海南农业“龙头企业”发展策略及金融扶持的思考海南金融， （）：
