《地方政府学》教案

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1、地 方 政 府 学云南大学公共管理学院 邵宇第一章 绪论 第一节 地方政府的界定n一、政府概述n（一）政府的涵义n政府是由现实的少数人员组成的，受一定 传统、习惯、规范、法令、规章约束的,行 使社会公共权力,管理社会公共事务的制度 化的组织机构体系。即政府是指包括立法 、行政、司法机关在内的国家机关体系。n需要强调的是：n第一，组成特定政府的现实的人员永远或应该是该时代、社 会、国家、政党中的少数有才能的杰出入物或“精英”，他们 构成政府的主体。由现实的人员组成的组织机构不可能十全 十美，其行为也难以达到最优和最好但它可以臻于完善， 避免最坏的结局。n第二，政府及其成员的行为依据是一定的传统、

2、习惯、规范 、法令、规章和法律，他们的一切行为必须受它们的约束， 亦即政府应具有合法性，并依法行政。n第三，政府成员的任务就是依据法定的公共权力，特别是依 据制定得良好的法律规定管理社会公共事务。n第四，政府是制度化的组织机构体系，包括中央和地方的所 有行使立法、行政和司法权的公共权力机构。n是上述的第三级定义。政府是指包括立法、行政、司法机关 在内的国家机关体系。（二）政府的起源n1、有机论n2、契约论n3、阶级论（三）政府的类型n国家政体的不同主要是由围绕“权力主体”的五个 因素决定的，由此提出五条分类标准：其一，因 国家权力划分不同而形成的“权力主体”的设置的 不同；其二，“权力主体”产

3、生方式的不同；其三 ，“权力主体”组织方式的不同；其四，“权力主体 ”行使权力的期限的不同；其五，“权力主体”相互 关系不同。 n可分为贵族共和制、等级君主制、专制君主制、 二元君主制、议会君主制(立宪君主制)、贵族共 和制、议会共和制、内阁制、总统制、委员会制 、独裁制、苏绍埃制、人民代表大会制等。 n按政府发展的历史进程，分传统型政府、现代型 政府和过渡型政府；n按照组成政府的权力集团或掌握政府的个人的产 生方式分世袭政府、民选政府；n按政府主要官员职业身份，分军人政府、文官政 府；n按政府对社会公共事务管理的范围及多少，分为 小政府、有限政府，大政府、无限政府、全能政 府；n按政府对国家

4、社会事务干预的能动程度，分为积 极政府、消极政府；（四）政府的价值取向n政府的价值取向是公共利益。n英国人具有自由主义情结，认为政府是必要的邪 恶；n德国人具有国家主义情结，认为政府是地上的神 ；n法国人具有半国家主义半自由主义情结，认为政 府是半神半兽；n中国人具有全能主义情结。n马克思、思格斯则认为政府同国家一样是无奈“祸 害”。（五）政府的发展n社会国家化一国家政府化一政府社会化 n二、对地方政府的不同理解n国际社会百科全书：n“地方政府”大致可定义为：在全国政府或地区政 府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公 共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构 中，地方政府处于最低层，顶端

5、是全国政府，中 间政府（州、地区、省）占据中间一层。n 在此，地方政府相对全国政府，中间政府而言是 最低层政府，即中国的基层政府。n新时代百科全书n 地方政府城市政府n 地方政府包括城市政 府以外的地方行政单位 和州（省）。n因此，地方政府包括除 全国政府以外的所有层 次的政府。n美利坚百科全书n地方政府，在单一制 国家里是中央政府的 分支机构，在联邦制 国家里则是联邦成员 政府的分支机构。因 此，联邦国家的成员 政府（如美国的州） 不属于地方政府的范 围。n拉鲁斯百科全书n领土行政单位，既适用于 单一制国家的地方行政单 位，也适用于联邦制国家 内拥有主权的州。n辞海n地方政府是中央政府的对

6、称。设置在地方各级行政 区域内负责行政工作的国 家机关。n地方政府定义为地方国 家行政机关。n把除中央政府以外的所 有政府都归于地方政府n政治学词典丘晓n地方政府：在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州（邦 ）政府都不是地方政府n中外政治制度大辞典n地方政府有广义和狭义两种解释。n广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲， 除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。n狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一级政 府，即基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政 府之间的中间政府，也有称这为区域政府。n地方政府反指我们通常所称为的基层政府。n地方政府包括单一制国中除中央政府外的其他

7、各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府。n联邦成员政府也属地方政府范围。总结：地方政府n三、地方政府的界定n（一）地方政府所指范围n地方政府：是中央管辖下，由中央政府设 置的治理国家部分地域的政府。n（二）地方政府单位的组成n由地方议决（立法）机关和地方行政机关 组成。n因为地方不拥有军队，不存在地方的军 事机关。n司法系统独立，不属于地方。n（三）地方政府的界定n地方政府是指由中央政府依法设置的，治 理国家部分地域或部分地域某些社会事务 的政府。地方政府通常由地方权力（决议 或立法）机关和地方权力执行机关（行政 机关）组成，不包括设置在本地域内的地 方军事机关和地方司法机关。 第二节 地方政

8、府的地位与作用n一、地方政府的不可取代性n地方政府的不可取代性，是指它作为国家 政治体制组成部分的不可取代作用。 n二、地方政府的基本特性n地方政府具有以下基本性质：n第一，权力的非主权性。 n第二，治理的局部性。 n第三，主要职责在于地方事务的管理。n第四，责任上的双重性。n第五，管理上的间接性。 n三、地方政府的作用n1.地方政府是实现国家政治统治的基石。n2.地方政府是实现民主政治的基础。 n3.地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠 道。n4.地方政府是推进社会发展进步的力量。 第三节 地方政府学研究n一、研究的意义与目的n一般规律、改革地方政府体制、提高地方政府效能、推动 政治民主化、

9、n二、研究的内容1.地方政府原理研究2.地方政府的外部环境 3.地方政府的内部环境 4.地方政府的活动 5.地方政府的比较 n三、研究的方法 n规范研究、实证研究、历史研究、比较研究第二章 地方政府的产生、发展与分类第一节 地方政府形成的基础 n一、国家与氏族的区别 n第一， 国家按地域划分居民，氏族则建立在血缘 亲属关系上 n第二，氏族社会中部落联盟的社会公共权力，在 进入国家时成为 与人民大众相分离、脱离社会、 高于社会的强制性的国家权力。这一公共权力的 掌握者成为 国家的统治者。存在与人民大众相分 离的社会公共权力是国家的本质特征。 n二、国家本质与国家形式n三、国家的组织形式 n国家组

10、织形式，即围绕国家权力体系结构 横向分配而形成的国家组织体制，是围绕 国家权力 (社会公共权力)的安排形成的，权 力的横向配置与组合在国家层面上形成不 同的国家机关 ，确定了相互的关系与运作 规范。 n四、国家的结构形式n国家结构形式围绕着按地域分居民的安排形成的 ，构成了整体与部分的关系。换句话说是指 国家 作为一个完整的政治实体，以何种形式由那些低 于国家层级的地域性政治实体组合而成 。一定地 域的居民在国家内部构成的政治实体，是构成国 家的结构单元。国家是由这些大大 小小地域性政 治实体以各种关系组合构成的。 第二节 地方政府的产生与发展一、地方政府的产生n地方政府是由中央政府设置，是随

11、着中央集权体制的形成 而产生的。 当人口数量、地域面积达到一定规模时，由一 个政府不可能完成对整个国家的治理，必须分地域设置代 表其利益的政府，在国家政府的授权和监督下，完成该地 域的直接治理。n二、早期国家的地方政府n方国联盟分封体制（县） 城邦n二、中世纪的地方政府n主要介绍西欧各国中世纪的地方政府 n省区 君n三、近现代地方政府n西欧国的中央集权制是在其从封建制度向资本主 义社会过渡中形成的，所以中世纪末期西欧 国家 地方政府，基本上就是近代资本主义各国地方政 府的前身。n郡（市） 区（市）n省、专区、市镇n州、市县(行政单位、非法人代表）n府县道、郡市、町村区第三节 地方政府的类型n一

12、、类型的划分n(一) 依据地方政府在行政体制中所居位置， 地方政府可以基层地方政府、最高层地方 政府和中间层地方政府三类。 n(二)依据地方政府在行政中的功能，可将地 方政府分为一般型地方政府和特殊型地方 政府。 n(三)依据在政治体制中的地位不同，可以将 地方政府分为行政体地方政府，自治体地 方政府 和民主集中体地方政府。 n二、行政体地方政府n行政体地方政府的基本特征是：地方政府 是中央和上级政府的下级行政机关，不存 在代表当 地公民利益和意愿的代议机关。 n行政体地方政府实质上是集政治统治权、 行政管理权于一身的实体，n优点n弊端 n四、民主集中制地方政府n民主集中制地方政府的基本特征是

13、：地方存在有 当地居民选举(直接的或间接的)产生的、 代表当 地居民意愿的代议机构，并由代议机构(通常称为 权力机关)选出执行机关和行政机 关，与此同时， 地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代 表，是它们的下级机关。在 各级权力机关之间不 存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系 。行政机关为权力机关 的执行机关，在接受上级 行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机 关负责，并接受其 领导。 n三、自治体地方政府n自治体地方政府的基本特征是：国家对纯 属地方的事务，不由自己任命行政长官来 管理，而 由当地公民选举产生的自治体地 方政府来管理。 n拥有的权限 ：n优点：n弊端：第三章地

14、方政府体系的结构第一节层级结构n一、层级结构的含义n层级结构是指各地方政府单位在纵向上分 为若干层次，并依上下隶属关系组合而形 成的结构 。 n地方政府层级正是由地方政府单位间的隶 属关系而形成的，层级结构的具体表现也 就是由这 种隶属关系构成的地方政府体系 的层级数。 n二、层级政府单位的类型与设置n地方政府单位从层级上通常分为三类：第 一，直接与当地居发生关系， 承担直接治 理职责的地方政府，称为基层地方政府； 第二，直接与中央政府发生关系，受中 央 政府直接监督指挥的地方政府，称为最高 层级地方政府；n第三，介于前述两者之间的地方 政府，称 中层地方政府。n三、不同层级地方政府单位的设置

15、 n(一)基层地方政府单位的设置 n应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行 使管理国家事 务的民主权利；第二，要利于地方 国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效益 。 n(二)最高层地方政府单位的设置 n最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政 府直接发生关系，具有较多的政治性质。因 此， 最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出 发，遵循确保国家统一和政治稳定的原 则n(三)中间层地方政府单位的设置 n中层单位则正介于两者之间，其设置或基于管理 需 要，或基于政治因素。n从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单 位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不 是直 接出于政治上的需要，如

16、县的设撤分合，很少具 有直接的政治意义，与其相关的地理形 势，历史 背景等因素所带来的影响，也主要表现在行政管 理上。与之不同，中层单位中的民 族区域政府单 位的设置，则主要基于政治上的考虑。 n四、层级体制形成 n一国地方政府层级结构的形成，是一国国 情的客观产物，取决于一系列复杂 的因素 ：人口、地域面积、民族、历史、权力体 制安排、社会发展水平等等。第二节 功能结构n一、产生的原因和类型划分 n国家是按地域划分其居民的，地方政府正是国家 为治理一部分地域而设置的，因此，地域治 理就 是地方政府主要的、基本的功能。但在现实中， 为维护国家统一、政治稳定，便于管理 等较为突 出的具体需要，国家有时不得不基于某种特殊需 要而设置一种与一般地方政府有所 不同的特殊地 方政府。 n1.按地域划分居民设置的一般型地方政 府， 主要是为了满足维护政治统治和社会管理 这种一般性的共同要求，n2.特殊型地方政府从其产生原因、设置目的 及功能看，尽管从根本上讲是出于政治统 治的需要 ，但从具体产生原因上讲，