周仕雅-浙江财政改革经验

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1、浙江财政改革与发展经验主讲: 周仕雅 简要提纲“省管县”财政体制对城市化道路选择的启示l浙江“省管县”体制为何能坚持半个世纪？ l浙江“省管县”体制对城市化的作用有多大 ？ l如何看待浙江省“省管县”财政体制的经验 ？ l浙江经验对其他省区有哪些启示价值？ l浙江经验有哪些理论价值？1.1 浙江省“省管县”财政体制的制度变迁 l第一阶段（19491950年），中央集中体制。浙 江全省各项收入，全部归中央财政收入，各项经 费开支，逐级向上一级财政机关报销。l第二阶段（19511953年），“省管县”体制初 步形成。1951年，省级财政建立。1953年，浙江 省普遍建立市、县一级财政，省规定市、县

2、的收 支范围和年终结余的处理办法。 1.1 浙江省“省管县”财政体制的制度变迁l第三阶段（19541970年），“省管县”体制下 的调整。包括“以收定支，一年一定”、“划分 收支，以收定支”、“收支下放，计划包干，地 区调剂，总额分成，一年一变”等内容。l第四阶段（19711979年），“省管县”体制受 到挑战。1971年，建立地（专署）一级财政，省 不再与县发生直接的财政结算关系。1.1 浙江省“省管县”财政体制的制度变迁l第五阶段（19801992年），“包干制”下的“ 省管县”财政体制。省与市（地）、县（市）实 行两级包干。形成了“省管市、县”的财政体制 ，确立了县（市）与市（地）在财政

3、上同等结算 地位，即“省管县”财政体制。l第六阶段（1993年至今），“分税制”下的“省 管县”财政体制。1.2 浙江省“省管县”财政体制的基本特征l一是省与市（地）、县（市）直接结算。尽管市 （地）对县（市）在一定范围内还有部分结算关 系，但在与省的结算上都处于同等地位。l二是确保省级财政拥有必要的调控能力。浙江省 财政从1994年起，对市、县财力增量集中了“两 个20%”，即地方财政增收额的20%和税收返还增 加额的20%，但对少数贫困县和海岛县给予适当 照顾。此后，财政体制作了进一步完善，但集中 这两个20%没有变。1.2 浙江省“省管县”财政体制的基本特征三是实行市、县财政、地税合署办

4、公的组织机构 安排。1994年实行分税制财政管理体制，实行一 个党组、两套班子（财政、税务）、三块牌子（ 财政、国税、地税）的管理体制。到1997年，国 税机构单独分设并实行垂直领导，而财政与地税 仍保留一个党组、两套班子、两块牌子，各市、 县财政局局长仍兼任地税局局长直到现在。从实 践来看，这样的组织机构精简高效，并有利于坚 持省管县财政体制。 1.3 “省管县”财政体制能在浙江坚持下来的原因分析 l坚持实行“省管县”财政体制与浙江的省情相适 应。浙江省是全国国土面积最小的省份之一。从 省会到各市、县及市到县的距离较近。 l“省管县”财政体制与浙江经济体制特殊性的相 适应。浙江是资源小省，在

5、计划经济体制下又不 是全国工业重地，省、市资源支配权较少 。l企业和民众的自主意识和自治传统是“省管县” 财政体制的思想基础。简要结论浙江省坚持“省管县”财政体制同省情 密切相关，它是基于“利益斗争”与”动态 平衡“的结果。虽然该体制的内涵与外延几经变迁， 但基本内容保持不变，如省里保持一定的 财力调控、发达与欠发达地区区别对待、 适当照顾中心城市发展等。2 浙江“省管县”财政体制对城市化的作用有多大？ 2.1 浙江省的城市化进程 l第一阶段（19491957年），正常上升阶段；由 1949年的11.8%上升到1957年的14.3%。l2、第二阶段（19581965年），剧烈波动阶段 ；骤升到

6、1960年的22.4%后又回到14.3% 。 l3、第三阶段（19661977年），徘徊停滞阶段 ；在12年中大多徘徊在14%上下。 l4、第四阶段（1978年至今），快速发展阶段； 1998年35%，2003-2009年51-57.9% ，目前60%。2.2 浙江省城市化的主要特点 l从城市化的动力机制看，个体私营中小企 业和专业市场的推进作用非常明显；l从城镇规模结构上剖析，小城镇发展快、 数量多，大中城市数量基本稳定；l从城镇的空间布局看，沿海平原和内陆山 地的城镇密度反差强烈。2.3 浙江省城市化的主要成因 l总体上分析：一是改革开放大大加速了浙江的工 业化进程；二是得益于相关政策的调

7、整。设市建 镇标准的放宽，城镇数目急剧增加；各类开发区 的竞相建设更是带动了原有城市建设。l正常发展态势分析：一是农村工业化发展达到一 定的规模；一是经济的市场化到达到一定的程度 ；二是农民的收入提高到一定水平；四是土地、 户籍等制度约束放宽到一定界限。l国外经验：城市化是经济发展到一定阶段和区域 经济发展到一定程度的结果。2.4 “省管县”财政体制对城市化 的贡献 对小城镇发展有较大的贡献。据统计，浙 江小城镇比例为全国平均水平的2倍多。直接作用表现在，县域范围内重点扶持发展 中心小城镇的积极性比较高，也能从省里直接争 取到相应的财力支持；间接作用表现在，小城镇的发展能够给县一 级地方政府带

8、来更多的财政收入，从而能够办更 多的事，并给县一级地方领导带来更大的“政绩 ”，也就有更多的升迁机会。2.4 “省管县”财政体制对城市化 的贡献对大中城市发展贡献不大。从浙江省情况看，区域中心城市对现行的 “省管县”财政体制意见较多，认为这制约了区 域中心城市的发展，建议加快改革步伐（无非是 实行“市管县”财政体制）。建制镇则对县（市）乡（镇）之间的税收 分成有具体建议，即要求适当提高乡镇的税收返 还比例，否则发展小城镇，特别是中心城镇和卫 星镇的目的就难以达到。 简要结论“省管县”财政体制在浙江已实行了半 个世纪，城市化的飞速发展才是近几年的 事。由此可见，“省管县”财政体制只是有 助于推进

9、城市化的进程，但并不是基础性 条件，其对小城镇发展作用大，对大中城 市发展作用有限。3 如何看待浙江省“省管县”财政体制的经验？ l从财政本身角度分析，“省管县”财政体制有助 于调动县（市）主动理财的积极性、增强省级政 府的宏观调控能力、协调区域间的社会经济发展 。l城市化并非“先城后市”，也可“以市促城”。 政府对城市化的推动发挥了重要作用，这也与“ 省管县”财政体制相关。l “省管县”财政体制有助于在县（市）区域范 围内形成能吸纳一定农村农业人口的小城镇；大 城市的形成，并非仅仅是财政体制的结果。简要结论解决中国的“三农问题”，不能走拉 美国家的建大都市，富人区与贫民窟并存 的道路，而要走

10、大、中、小城市协调发展 ，城市与农村统筹发展的道路。在此意义上讲，如上所述“省管县” 财政体制有助于县（市）区域经济社会发 展，形成大中小城市多元化发展的格局， 能够从本质上解决相关问题。 4 浙江经验对其他省区有哪些启示价值？ l4.1实施“省管县”财政体制需充分考虑的因素l各地的客观省情。如果区域范围非常广阔，交通 不便，就不宜实施该体制，否则行政成本非常高 ；如果县（市）的数量非常多，也不宜全面推行 该体制。l工业化程度。工业化未达一定程度，没有产业支 撑，人为造城造市，都不可取，否则将沦为劳民 伤财的“政绩工程”和“形象工程”。4.1实施“省管县”财政体制需充分考虑的因素l市场化程度。

11、不能再走计划体制下的老路 ，而要以市场机制为基础。否则将会如上 世纪六十年代初的“大起大落”现象。l农民收入水平。城市化过程要充分体现“ 人本思想”，为城市化而城市化终将失败 。在提高农民素质、增加农民收入、创造 农民就业机会、放宽农民进城条件、建立 健全农民社会保障体制的基础上，推进农 村城市化。4.2二元城市化道路与 基于“省管县”的“市管区”财政 制度安排l根据区域经济发展要求，选择若干区位条件优越 、经济相对发达的城市或城市群，采取一系列有 利于强化城市功能的政策措施，集中力量促进其 加快发展，形成规模，培育成为有较强带动力的 区域性中心城市。l在广大农村地区，要充分发挥已经形成的农村

12、城 市化的动力机制的作用，主要依靠乡镇企业和农 民自己的力量，通过政策引导，把工业化和城市 化紧密结合起来。要加强规划管理，合理安排和 节约使用土地，提高小城镇的品位。4.2二元城市化道路与 基于“省管县”的“市管区”财政 制度安排与上述二元化城市化道路相适应，并已具备上 述需考虑的因此，财政制度可作如下安排：l基本实行“省管县”财政体制。即在一省（或自治 区）范围内，对条件具备的区域实施“省管县”财 政体制，条件不具备的区域则不实施，仍实行“ 市管县”财政体制。l充分发挥“省管县”财政体制的优势，大力发展小 城镇和卫星城镇，提高农村工业化和城镇化的水 平。4.2二元城市化道路与 基于“省管县

13、”的“市管区”财政 制度安排l在拓展市域的基础上，撤县变区或割县扩区，实 行“市管区”财政体制。从浙江省目前的情况看， 县具有独立的“一级财政”，区则只有半独立的“ 半级财政”，因此可称之为“市管区”财政体制； 在市域范围内，地税、国税都垂直管理，但市财 政与地税合署办公，区一级财政机构单独设置。4.3 浙江城市化道路之争论对于浙江城市化道路的选择，曾经有两种 代表性的观点： 一种认为浙江的国土资源条件与日本、韩国 相似，主张学习日、韩模式，即走大城市 主导型的城市化道路； 另一种主张走以中小城市主导型的德国模式 。简要结论在“省管县”基础上的“市管区”财 政体制，能够兼顾大城市和中小城市 统

14、筹发展，各地可结合当地的实际情 况逐步推进。5 浙江经验有哪些理论价值？政府层级和财政层级的优化：省以下财政体 制改革首先需要解决的问题。 如何界定财政层级？ 一个相对独立的财政层级需要具备哪些条件？ 财政层级是否一定要与政府层级一一对应？ 财政层级的划分是否有客观的标准？ 将中国的财政层级划分为三级（或实三级加两 个半级）是否就是最优的呢？ 5.1 财政体制与财政层级制度财政体制：财政层级制度、财政支出划分制 度、财政收入划分制度、财政转移支付制 度等一系列制度组成，其中财政层级制度 是财政体制的基础。 财政层级制度：财政层级的划分及其相互关 系的制度安排，具体包括财政层级划分模 式、财政层

15、级地位格局、财政层级管理方 式、财政层级制衡机制。 5.2 政府层级与财政层级传统观点：一级政府一级财政。 对联邦制国家而言：权力的形成自下而上， 自然形成相应的政府层级和财政层级，财 政层级与政府层级基本一致； 对单一制国家而言：权力自上而下分解，政 府层级的形成受制于上级政府，而且较不 稳定，财政层级有可能少于政府层级。5.3 中国政府层级与财政层级的变 迁古代：尽管政府层级一般为三级或四级，有时多 达五级，但财政层级基本上是中央单一层级； 民国时期：产生了现代意义的财政层级制度； 改革开放前：经历了中央单一层级制，中央、大 区、省三级制，中央、省、县三级制，中央、大 区、省三级集中制等不

16、同的阶段，与当时的政府 层级也不完全对应； 改革开放后：逐步形成了目前的财政层级制度。5.4 财政层级制度的创新财政层级地位格局的创新方面： 确立新设财政层级的地位，如设立经济技术 开发区后，确定其相应的财政层级地位； 财政层级地位的提升，如强县扩权后，县的 财政层级地位可提升到市一级水平； 财政层级地位的降低，如撤县设区，县的财 政层级地位降到市辖区一级水平。5.4 财政层级制度的创新财政层级管理方式的创新方面：如中央与省 、计划单列市财政层级管理方式的调整， 以及省与市、县财政层级管理方式的调整 ； 财政制衡机制的创新方面：如“乡财县管”强 化了县对乡镇财政层级的制约机制，“镇财 独立”有助于建立中心城镇财政层级的自我 约束机制；等等。5.5 财政层级制度改革的互动论财政层级不一定与政府层级一一对应； 政府层级结构一般比较稳定，财政层级制度则具 有一定的灵活性； 在不能剧烈调整政府层级结构的情况下，可通过 财政层级制度的“边际调整”，促进政府层级结构 的调整与优化； 政府层级结构的优化与稳定，又会进一步推进财 政层级制度的优化，达到财政层