国有土地使用权收回的法律问题

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1、国有土地使用权收回的 法律问题 蔡卫华第一部分我国土地管理法律制度介绍第二部分国有建设用地使用权的收回 第三部分国有农用地使用权的收回 第四部分集体土地征收与其上房屋的拆迁内容提要第一部分第一部分我国土地法律制度介绍我国土地法律制度介绍一、我国有关土地的立法情况一、我国有关土地的立法情况二、土地管理法律制度主要内容二、土地管理法律制度主要内容一、我国有关土地的立法情况n根本法律宪法n基本法律民法通则、物权法n专项法律土地管理法、城市房 地产管理法我国有关土地的立法情况n根本法律宪法n城市的土地属于国家所有。 n农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有 的以外，属于集体所有；宅基地和自留地

2、、自留山， 也属于集体所有。 n国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿。 n任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非 法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让 。 n一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。 我国有关土地的立法情况n基本法律民法通则n1986年民法通则在“财产所有权和与财产 所有权有关的财产权”部分对土地加以规定。我国有关土地的立法情况n基本法律物权法n全面肯定了土地管理法，将其指导思想、 基本原则和主要制度以基本法形式确立下来。我国有关土地的立法情况n专项法律土地管理法n1986年6月25日通过n1988年12月29日修正n

3、1998年8月29日修订n2004年8月28日修正我国有关土地的立法情况n专项法律城市房地产管理法n1995年1月1日施行n对城市土地的开发、出让、转让、抵押 等进行了规定我国有关土地的立法情况配套法规建设n城镇国有土地使用权出让转让暂行条例、 外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 、土地管理法实施条例、基本农田保护 条例等n国土部制定20余部土地管理方面的部门规章n各地先后制定土地管理法实施办法和土地 登记、规划、市场建设、执法监察等方面的地 方性法规、规章近150部我国有关土地的立法情况以宪法、 民法通则 、物权 法为基础，以土地管理法、城市 房地产管理法等单项法律为核心，以大 量的行政法

4、规、部门规章和地方性法规、 规章为补充的，适应经济社会科学发展、 适应社会主义市场经济体制要求的土地管 理法律体系已基本形成。我国有关土地的立法情况重要文件1997年关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通 知(中共中央、国务院97年11号文件)2004年关于深化改革严格土地管理的通知（国发 200428号，简称28号文件）2006年关于进一步加强土地调控有关问题的通知 （国发200631号，简称31号文件）2008年国务院关于促进节约集约用地的通知（国 发20083号）二、我国土地法律制度的主要内容（一）土地权利制度（二）土地权力制度土 地 法 律 制 度土地权利制度土地权力制度土地物权体系权

5、利救济制度土地登记制度土地市场制度征收征用制度土地利用制度执法监察制度一级市场管理二级市场管理 土地税收制度 土地价格制度土地用途管制制度土地规划计划制度基本农田保护制度耕地动态平衡制度农用地转用审批制度土地开发整理复垦制度土地节约集约利用制度土地所有权土地用益物权土地担保物权国家土地所有权农民集体土地所有权土地抵押权土地承包经营权建设用地使用权宅基地使用权地役权第二部分第二部分 国有建设用地使用权国有建设用地使用权 的收回的收回一、处罚收回一、处罚收回二、闲置收回二、闲置收回三、期满收回三、期满收回四、提前收回四、提前收回五、其他收回五、其他收回六、临时用地收回六、临时用地收回一、处罚收回一

6、、处罚收回n土地管理法第七十八条n 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准 占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不 按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者 违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准 文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的 主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的 土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用 土地论处。 n 非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的， 依法应当承担赔偿责任。 一、处罚收回n土地管理法第八十条 n 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的 ，临时使用土地

7、期满拒不归还的，或者不按照批准的 用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政 主管部门责令交还土地，处以罚款。 一、处罚收回n城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第 17条第2款：n “未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的， 市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据 情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的 处罚” 。?二、闲置收回二、闲置收回n1、相关规定n2、闲置收回的性质n3、闲置收回的程序n4、闲置收回的情况1、相关规定n土地管理法第三十七条n禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的 非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的， 应当由原耕种该幅

8、耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由 用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、 自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经 原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的 土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农 村集体经济组织恢复耕种。 n 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行 房地产开发的闲置土地，依照中华人民共和国城市房地产 管理法的有关规定办理。 n 1、相关规定n城市房地产管理法第26条： n“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必 须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开 发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期

9、 满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出 让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开 发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力 或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的 前期工作造成动工开发迟延的除外”。1、相关规定n基本农田保护条例第18条： n“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务 院批准的重点建设项目占用基本农田的，满年不使 用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农 田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织 耕种；年以上未动工建设的，应当按照省、自治区 、直辖市的规定缴纳闲置费；连续年未使用的，经 国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位

10、 的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当 交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农 田保护区”。1、相关规定n闲置土地处置办法（国土资源部令第5号）第4条： n已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又 可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人 恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设 的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2 年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿 收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有 的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。n在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用 权

11、进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开 发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让 金20以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收 回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门 的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除 外。1、相关规定n国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房 供应结构稳定住房价格意见的通知（国办发 200637号）n(七)加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等 有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超 出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的， 依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣 工；满2年未动工开发的，无偿收回

12、土地使用权 。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设 面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中 止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。1、相关规定n关于加大闲置土地处置力度的通知（国土资电发200736号 ）n土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的百分之二十征收；依 法可以无偿收回的，坚决无偿收回。对于违法审批而造成土地闲 置的，要在2007年年底前完成清退。能够恢复耕种的要恢复耕种 ，不能恢复耕种的纳入政府土地储备，优先安排开发利用。n二、实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地 的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通 路、土地平整等前期开发，防止土

13、地闲置浪费。 n 三、合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周 期。未按建设用地使用权出让合同约定缴清全部土地价款的，不 得发放土地使用证书，也不得按土地价款缴纳比例分期发放土地 使用证书。2、闲置收回的性质n收回的性质：行政处罚？n国家土地管理局印发关于认定收回土地使用权 行政决定法律性质的意见的通知1997国土 法字第153号n关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见, 收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重 要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决 定两种方式进行。n五、依照城市房地产管理法第二十五条的规定， 超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发 的，

14、人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的 国有土地使用权，属于行政处罚决定。2、闲置收回的性质n国土资源部、国家工商行政管理总局国有建设用地使用权出让合同示范 文本（GF-2008-2601）n第三十一条 受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履 行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批 准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建 设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范 围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让 人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意

15、继 续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人 一定补偿：n （一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出 让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使 用权出让价款；n （二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在 届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的 定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出 让价款退还受让人。 2、闲置收回的性质n国土资源部、国家工商行政管理总局国有建设 用地使用权出让合同示范文本（GF-2008-2601 ）n第三十二条 受让人造

16、成土地闲置，闲置满一年 不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置 满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国 有建设用地使用权。2、闲置收回的性质n国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同 属于民事争议还是属于行政争议n 问：某法制办就国土资源部门解除国有土地 使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政 争议问题，向我院行政审判庭征求意见。由于该 问题事关重大，现将函复意见（草拟稿）送请你 委审查，望尽快函复我院。（最高人民法院2004 年8月18日）2、闲置收回的性质n答：根据中华人民共和国城市房地产管理法第七条、第十四 条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有 者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使 用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管 理部门代表国家与