《参与式政策制定的偏好分歧与共识形成机制——基于行为实验》由会员分享，可在线阅读，更多相关《参与式政策制定的偏好分歧与共识形成机制——基于行为实验（27页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1 参与式政策制定的偏好分歧与共识形成机制参与式政策制定的偏好分歧与共识形成机制 基于行为实验与社会调查的研究基于行为实验与社会调查的研究 周 盛1 全球化的后现代社会中，快速发展的科技变革、权力的碎片化和公共生活中越来越多的价值与观念冲突，都对政策过程中共识的达成提出了现实的要求（Innes,2004） ，共识(consensus)与共识构建（consensus building）逐渐成为公共政策领域重要的研究议题。具体到当前中国的情境，进入社会转型期以来，由经济体制变革所引发的利益分化逐渐扩大，利益诉求多元交织，我国已经进入了利益矛盾和冲突的多发期。体现在地方政府的政策过程中，任何一项具体
2、的经济社会事务都可以成为一种利益， 因此任何一项公共政策都会引发不同的群体和个人围绕利益的博弈。以环境、拆迁为代表的敏感事件引发的群体性事件，显示了政治系统外主体表达诉求、参与决策的强烈需要与现有决策“体制容纳困境”之间的强大张力。从北京圆明园环评事件中公众和团体的踊跃参与，到厦门 PX项目事件中社会群众自发的“集体散步” ，由公共政策引发的公民集体行动不断涌现。 从城市中屡见不鲜的暴力拆迁与公民极端行为的交锋，到农村征地博弈中频发的社会冲突， 不断升级的非制度化公民参与给政策的制定与执行带来了严重的影响。政策僵局、执行阻滞以及政策过程中越来越高的社会成本让我们反思：为什么分歧的偏好没有在地方
3、政府的政策过程中得以整合走向收敛？是什么导致了社会矛盾在政策过程中的激化而非消减？ 为回应上述现实问题，本文将在借鉴并本土化西方理论的基础上，从共识的视角审视政策过程， 探索公民参与地方政府政策过程中促使偏好由分歧冲突走向收敛整合的共识机制，促进公民参与和政策过程的深度融合，提升公民参与的有效性与相关政策的质量。 一、一、参与式政策制定的共识模型参与式政策制定的共识模型 着眼于多元偏好整合的共识概念，大大拓展了人们对参与有效性的认知。即使已有的参与机制吸纳了大部分利益相关主体的诉求，但基于不同知识背景、权1 周盛 （1978- ） ， 公共管理学博士， 现任职于浙江省社会科学院公共政策研究所，
4、 主要从事公共政策评估、公民参与等方向的研究，E-mail:zhousheng_，邮编：310007，电话：13858072776。 2 力地位而迥异的偏好如果不能在政策制定过程中走向收敛， 参与的过程依然会因为无法调和的矛盾冲突而归于失败。本文首先从对主体偏好的特性分析入手，借鉴心理学和管理学相关的最新研究成果， 解构已有研究中主体偏好既定的假设前提，在偏好可变的前提下探索变化着的偏好如何走向一致的过程。 （一）基于偏好特性分析的假设前提（一）基于偏好特性分析的假设前提 最初源于心理学的“偏好” （preference）概念，如今已成为哲学、经济学、政治学、管理学（特别是决策理论）等学科的核
5、心概念。作为主体的一种心理状态， 偏好描述了主体对某种目的或结果的期望以及为实现该目的在相关备择方案中选择其一的倾向性意见。 它不仅为我们对客观世界的认知赋予了主观价值的色彩，也驱动着我们在社会交往中的种种行为选择。以“偏好”作为概念工具分析公共政策过程可以发现， 政策的制定实质是将多元的个体偏好整合成集体选择的过程。 早期的群体决策和集体选择理论认为个体偏好之间的分歧主要源于互相冲突的利益，所以整合多元偏好的关键在于协调利益冲突，当时的经济学与政治学相关研究为此提供了以下两种截然不同的协调机制（详见表 1） ： （1）在经济学家看来， “由于种种除无知以外的原因，包括先天或后天资质的差异，人
6、的利益是各不相同的” （布坎南，塔洛克，2000，p.3） ，这决定了个体的偏好之间存在着不可调和的天然差异，只能通过交易或交换的机制来加以协调。早期的文献可以追溯到 Borda1781 年关于选举制度的探索、Condorcet1785 年对投票机制的研究以及 Nanson1882 年关于投票规则的讨论（周轩伟，2004） ，直至阿罗不可能定理的提出（Arrow,1951） ，经济学家对群体决策或公共政策过程的研究，主要集中于探寻建立于何种投票或选举规则之上的交易机制对于多元偏好中蕴含的利益冲突协调更具效率。 （2）在政治学家（特别是理性主义民主理论的支持者）看来， 公共政策的过程是发现某种形
7、式的真理的过程，造成个体偏好差异的原因在于获得的信息不足以达成真理， “一旦全体选民都得到了充分的信息，个人利益冲突就会并且应该消失” （布坎南，塔洛克，2000，p.3） 。因此，多元偏好的整合不是基于交易的利益协调，而是充分信息支持下的达成真理判断的过程，投票、选举等政治抉择规则是达成某种“真理判断”的手段。虽然两种路径的研究殊途同归地将多元偏好的整合归结到了抉择规则（choice-making rules）的设3 计， 但其对规则的价值诉求显然是不同的；虽然两种路径的研究成果对现实世界中公共政策制定规则的反思和修正都起到了一定的推动作用， 但由于他们对偏好特性的分析均存在偏颇， 决定了相
8、关理论对公共政策现实的解释力都存在着较大的局限性， 这也提示我们对于政策共识的研究必须以偏好特性的客观分析作为假设前提。 表 1 多元偏好研究的两种路径比较 经济学经济学 政治学政治学 研究假设研究假设 所有的人的利益和认知都因为先天或后天的资质而不同 一旦全体选民都得到充分的信息，个人偏好冲突就会并且应该消失 对 政 策 过对 政 策 过程的解释程的解释 对于独立的个人偏好， 可以通过交易机制来加以协调， 所以决策是交易过程 决策过程是达成某种形式的真理、某种理性主义的绝对的手段，所以决策是理性的民主过程 忽 略 的 问忽 略 的 问题题 个人行动的相互依赖性 偏好冲突的不可调和性 （资料来
9、源：詹姆斯M布坎南，戈登塔洛克.同意的计算立宪民主的逻辑基础M.北京：中国社会科学出版社，2000，p.2-10） 在决策领域中有关偏好的最早论述见于 20 世纪 50 年代，由 Neumann 和Morgenstern 提出的期望效用理论（experted utility theory,EUT）认为，理性人（rational actor）在决策中的偏好遵循以下三条基本公理：一是偏好完整性公理，即对任意两种备择方案 A、B，理性人具有明确的偏好，或者 AB，或者 AB，或者两者无差异；二是偏好传递性公理，即对任意三种备择方案 A、B、C，若理性人认为 AB 且 BC，则一定认为 AC；三是效用
10、最大化公理，理性人总是以实现最大效用值为目的进行决策（常光伟等，2011） 。早期的经济学，特别是微观经济学吸纳了上述有关偏好特性的界定， 假定理性人的偏好是完全的、可传递的，在此基础上构建了消费者理论（平狄克，鲁宾费尔德，2000，p.57） 。可以说，在整个新古典经济学的研究中，偏好都是一个假设稳定的外在变量。即使发展到了新制度主义经济学，科斯、诺斯等人开始研究制度因素对人们选择行为的影响，但这种批判仍然是有限的，个体的偏好依然是外生的、独立的（周小亮，笪贤流，2009） 。深受经济学影响的理性选择模型沿用了这种固定偏好的假4 设，这种假设在两种意义上被使用：其一，为了分析的目的而固定，也
11、就是说，分析者不应该探讨偏好问题，而仅仅是关注人们如何实现这些偏好；其二，在不变化的意义上是固定的， 也就是说客观世界中偏好确实在决策过程中处于稳定不变的状态（琼斯，2010，p.28） 。传统的以规范研究为特点的公共政策理论也建基于这种假设之上，以伊斯顿政治系统理论为起点和代表的政策过程理论，关注的是包括偏好在内的主体的“愿望”经由怎样的结构机制、文化机制、沟通通道转化为有效输入政治系统的“要求” （伊斯顿，1999，p.41-151） ，而没有关注偏好本身在政策过程中的变化。 然而，真实世界中的偏好并不是稳定不变的，20 世纪 70 年代以来心理学领域对决策偏好的研究证实并解释了这种偏好的
12、变化， 这些研究为我们攻击上述固定偏好的假设提供了有力的理论武器， 而传统公共政策理论在解释现实政策过程中的乏力也迫使政策领域的研究者反思固定偏好假设的合理性， 这种反思极大地推动了政策理论的发展。詹姆斯马奇对理性主义政策理论的批判就建立在对固定偏好假设的否定之上， 他认为已有决策理论对偏好的描述与实际决策制定当中偏好的表现存在差异，因为“人们知道无论他们自己整合偏好和其他方面的要求给他们带来了多大的压力，他们依然有着互相冲突的、不一致的愿望，这些愿望不可能得到完整的排序和完美的调和” ；决策过程中的偏好在某种程度上是建构、 发展而来的，即通过偏好与不符合偏好的行动之间的对抗以及相互冲突的多种
13、偏好之间的对抗建构、发展而来的（马奇，2010，p.27-28）。一些政治学家也开始攻击固定偏好的假设， 威尔逊和斯通认为政治过程中的偏好不能被认为是固定不变的，理论研究者必须深入分析偏好的形成过程，因为对政治来说，这一过程远远比政府如何满足既定偏好要重要得多（Wilson,1980;Stone,1992）。尤其是公民参与运动的兴起，将越来越多的主体“卷入”到政策过程之中，固定偏好的假设往往使多元主体的博弈陷入零和博弈的困境之中， 对偏好特性假设的放松为基于共同价值的集体偏好的形成提供了可能。自此，对于公共政策的研究不再局限于简单的“输入-输出”模型，政府制定政策的实践也不再是对多个既定偏好的
14、简单聚合与回应，偏好的可变性与模糊性使政策研究进入了缤纷、生动的复杂性世界。 在修正原有政策理论固定偏好假设的基础上，本项研究提出的假设前提是：本项研究提出的假设前提是：5 政策过程中多元主体的偏好不是固定的，而是动态变化的；个体的偏好不是完政策过程中多元主体的偏好不是固定的，而是动态变化的；个体的偏好不是完整的、清晰的，而是模糊的、可建构的。整的、清晰的，而是模糊的、可建构的。基于这一假设提出的“共识”概念，不再是传统意义上多个既定偏好的简单取舍和聚合， 而是通过主体间的对话与合作对群体偏好的共同构建。因此，相应的决策机制设计不仅要能够吸纳并表达不同个体对某一政策议题的偏好， 而且应能够促进
15、变化着的个体偏好逐渐趋同并形成群体偏好。正如王绍光所言，“共识型决策”模式是“开门”与“磨合”的结合（王绍光，樊鹏，2013，p.272）。共识研究也不同于以往更关注开放型的参与结构设计，更为强调多元偏好的整合机制，这为参与制度的设计提供了另一种目标诉求，而这也正是当前关于政策参与研究的薄弱所在。 （二）参与式政策制定的结构分析（二）参与式政策制定的结构分析 本研究中的“参与式政策制定”（“参与式政策制定”（participatory policymakingparticipatory policymaking）是指政）是指政府在政策过程中主动吸纳政策事项的利益相关者以及所涉公众，通过持续且深
16、府在政策过程中主动吸纳政策事项的利益相关者以及所涉公众，通过持续且深入的公民参与，多方互动协商，共同界定政策问题、确定政策目标、设计并选入的公民参与，多方互动协商，共同界定政策问题、确定政策目标、设计并选择政策方案的过程。择政策方案的过程。根据本研究的假设前提，参与中主体的偏好是不断变化的，而共识的形成正是偏好在变化中走向一致的过程。为此，对参与制度的结构分析也应着眼于偏好的变化， 导致偏好变化的主要因素就应当是共识导向下参与制度结构的分析维度。 在心理学领域的研究者看来，尽管偏好的可变性是已经被证实的理论判断，但偏好的变化是一个多因素共同作用下的复杂过程， 对其内在机制的探索目前仍处于发展阶段，尚缺乏一个整体性的理论框架概括这种变化的机制。现有的研究在摒弃原有固定偏好的理论模型同时， 以探索影响决策偏好变化的个别变量为主，现已通过大量的实证研究证实：决策方案的内容及其呈现方式（Hsee et al.,2004） ，特别是信息的数量、质量以及传递方式（Wong,2005） ；决策情境的时间压力（柯青松，2009） 、模糊
