交通运输领域突发公共事件应急预案的制定与实施

《交通运输领域突发公共事件应急预案的制定与实施》由会员分享，可在线阅读，更多相关《交通运输领域突发公共事件应急预案的制定与实施（4页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、2 0 0 6 / 1 054交通管理J I A O T O N G G U A N L I突发公共事件是指突然发生， 造成或者可能造成重大人员伤亡、 财产损失、生态环境破坏和严重社会危害， 危害公共安全的紧急事件。 进入2 1 世纪， 世界范围内出现了一系列重大自然灾害与社会冲突危机， 造成了巨大的物质财产损失与社会人文灾难。作为新兴的发展中国家，中国人口稠密、地域广阔，经济要素高度积聚， 政治、 文化及国际交往活动日益频繁， 存在诸多产生突发公共事件的自然条件与社会因素， 自然灾害与重特大事故也时有发生， 因此提升应急管理能力、 加强重大危机应对的工作势在必行。应急预案是指面对突发事件的应

2、急管理、 指挥、 救援计划等。 应急预案通常包括完善的应急组织管理指挥系统、 强有力的应急工程救援保障体系、 综合协调的相互支持系统、 充分备灾的保障供应体系和体现综合救援的应急队伍等五大子系统。党和国家高度重视社会预警体系建设问题， 2 0 0 5 年1 月2 6 日， 国务院第7 9次常务会议通过了包括总体预案、2 5 件专项应急预案和8 0 件部门应急预案的国家突发公共事件总体应急预案 ，在信息及时发布、 完善组织体系、 建立管理体制、 健全运行机制、 应急资源支持与保障以及危机教育和应急训练等方面，对于构建我国突发公共事件应急体系提出了明确要求和执行方针。交通运输是国民经济的重要支柱产

3、业， 担负着物资与人员大规模交流的重要任务， 也是突发公共事件的多发领域。 随着我国国民经济与社会的健康、 快速发展， 在对于交通运输发展的能力要求不断提升的同时， 安全保障问题也日益成为交通运输发展进程中的重要内容。 为此， 国务院已相继出台了 国家处置铁路行车事故应急预案 、 国家处置民用航空器飞行事故应急预案 、 国家海上搜救应急预案 、 国家处置城市地铁事故灾难应急预案 等交通运输领域的专项应急预案。交通运输领域突发公共事件应急预案的制定与实施 冯浩冯浩， 1 9 8 4 年7 月年毕业于上海海运学院水运管理专业; 1 9 9 3 年3 月毕业于挪威海运学院国际航运专修班。 1 9 8

4、 4 年7 月1 9 9 1 年7 月服务于交通部水运规划设计院，1 9 9 0 年8 月获工程师职称。 1 9 9 1 年7 月调入国家计委综合运输研究所从事研究工作。 现任物流研究室主任， 研究员。 主要研究领域包括交通运输发展战略与政策、 综合运输系统规划、 物流理论及技术的发展与应用、船舶营运技术经济论证、企业经营管理战略和交通运输项目经济评价等。55J I A O T O N G G U A N L I 交通管理2 0 0 6 / 1 0因此， 从建设我国现代化交通运输体系和完善国家突发公共事件总体应急体系的整体高度， 在交通运输领域的设施建设、 部门设置、 功能分工、资源调配、 信

5、息处理、 技术手段和运行保障机制等方面制定系统的应急预案体系， 实现交通运输领域突发公共事件处理运行模式与处置能力的强力高效， 是一项非常重要的任务。 目前，各级政府、 交通运输行业主管部门和相关企事业单位正在积极制定相应的预案。 根据目前各地各部门在预案制定工作中的反映， 应对以下几个问题着重加以注意。一、 交通运输领域突发事件的 特点与应急要求现代交通运输体系建设与运行所具有的系统化、 信息化、 网络化趋势，使交通运输领域突发公共事件往往具有强烈的生命危害与环境影响特征。从我国国民经济与交通运输的发展现状分析， 目前我国交通运输领域突发公共事件一般具有以下特点：1 . 种类多、分布广交通运

6、输涉及五种运输方式和广大城乡地区， 其公共突发事件的起因呈多样化， 自然因素与非自然因素均是重要因素且难以区分侧重。因此，交通运输领域公共突发事件的种类较多、 分布较广， 从而对应急预案实施形成了城市地区应急资源充足， 却因时间空间紧迫而实施难度大， 而野外区域空间充足却远离救助力量、 救助实施效果差的双重压力。2 . 损失后果严重、 后续效应强我国地理结构与产业结构的现实发展状况， 决定了大量的交通运输设施与活动更多地集中于人口稠密、 建筑密集、 经济要素高度积聚的经济相对发达地区。 因此， 上述地区一旦发生突发事件， 通常将造成极为严重的灾害性后果， 而且稍有不慎即有可能引发连锁反应， 造

7、成新的更大规模的继发性灾难。3 . 事件的影响层面具有复合性由于交通突发事件的发生场所往往在交通设施与线路范围上，而我国目前的交通设施并不都是客货严格区分运行的。 因此， 交通运输领域公共突发事件通常将同时涉及货物与人员的安全问题，为救助与处置行动的实施增加了较大的难度。4 . 发生的时间与空间具有高度的不确定性交通运输体系对国民经济与社会发展的支持功能，决定了其建设与运行在空间上的散布性和在时间上的连续性， 运输活动与运输工具分布的空间与地域十分广泛。 因此， 突发事件的发生时间与空间具有高度的不确定性。5 . 处置难度大运输工具与设施上搭载的货物类型复杂， 其中不乏对环境与生命具有高度危害

8、性的危险货物， 对救援行为的时效性要求较高。 而通常交通运输系统中特别是运输工具上设置的应急装备只具备有限的自我救助能力， 对于具有严重危害性的突发事件难以做到有效控制。 同时， 突发事件处置要求具备大能力、高效率的技术装备，专业化的处置队伍， 快速的反应速度和正确的处置程序， 如没有周密的预先准备， 极易出现近则头绪繁杂、 投鼠忌器， 远则力有所馁、 鞭长莫及的被动局面。二、制定交通运输领域突发 事件应急预案的基本原则从上述分析可以看出， 制定交通运输领域突发事件应急预案的工作涉及面广， 工作界面交错较多。 因此， 应对预案研究的基本原则进行认定。1 . 总体原则由于此类工作的特殊性和重要性

9、， 其研究的工作成果应符合 国家2 0 0 6 / 1 056交通管理J I A O T O N G G U A N L I突发公共事件总体应急预案 和各级地方政府相关预案中提出相关要求和相关规定， 将 “预防积极、 准备充分、反应迅速、处置合理、 控制有效” 作为此类预案研究制定工作的总体原则加以遵循。2 . 系统原则应急预案制定工作涉及部门多，牵扯面广。 因此， 应对系统组织架构、管理信息系统和运行保障机制进行有效衔接和合理平衡， 保证相关各部门在事件处置各阶段的协同工作需要，并与其它领域的相关预案建立起相互支持和相互协调的连带关系。3 . 科学原则由于交通运输系统自身具有的技术特征及其经

10、济与社会影响特性， 在实施各类应急预案的过程中， 操作程序与技术手段的科学合理和有效性将成为应急预案发挥作用的直接影响因素。4 . 规范原则预案应将具体的管理和操作的流程与手段进行统一化的规范性表述，避免各相关部门和单位在执行过程中产生歧义， 同时也为预案的管理、 运行、 修订和查询以及事后总结提供操作便利。5 . 效率原则预案有效性的发挥在很大程度上取决于预案实施的效率， 应在预案中从系统角度对于操作与管理流程进行效率优化和保障措施研究， 以保证预案设立与实施具有高效的可操作性。三、 明确各级各类应急预案的 针对范围与主要功能国内外的实施经验表明， 明确各级各类应急预案的功能范围和实施范围是

11、预案研究工作的业务基础和管理前提， 必须明确交通运输应急预案与其他相关预案的隶属与衔接关系， 清晰功能界面与衔接手段， 特别是与行业内部各个层级的预案建立明确的对应、 衔接与隶属关系， 使预案实施落在实处。首先， 应根据各地各级预案的空间管辖范围和针对对象范围制定交通运输应急预案的具体内容与相应应急措施计划， 与国家总体预案及各专项预案、 部门预案配套， 在预案中明确各级各类预案中相应措施的执行单位与指挥控制单位， 并在预案中详细规定启动紧急预案的时机、等级和类型。同时， 应从系统管理的角度明确应急预案的主要功能， 根据预案分类和编制的预案大纲，按照事前预防、事发处置、 事终善后三个阶段， 列

12、出预案可能涉及到的各类突发事件的情景想定， 确定具体和直接的对应措施与操作流程， 同时将上述措施和流程与相关部门和具体责任岗位进行对应， 保证启动应急预案的准确性和及时性， 提升预案对于突发公共事件的应急处置能力。此外， 要注重预案功能的系统性建设，应依托国家 “一案三制” 应急管理体系， 从政府的角度全面推进应急体系的建设。 在此基础上， 加强全社会对交通运输突发公共事件的预防意识与应对能力， 动员全社会的力量与资源提高预警能力与处置能力。 对于一些特殊领域（如海上、 空中） 应逐步建立专业的应急队伍和高技术装备，提高应急处置的专业能力。四、理顺各级各类应急预案 相关部门的管理关系在制定交通

13、运输领域突发公共事件相关应急预案的工作中， 由于涉及到的政府部门和企业较多， 而其各自的职能、 权限、 利益和期望相互交织，为预案的制定、 管理和实施以及相互衔接与配合带来较大难度， 实际上这也是其他领域应急预案制定中共同面临的普遍性问题。 因此， 应急预案的制定应依托现有管理体制的框架， 通过明确的流程管理解决好上述涉案的各个企业与部门在整个系统中的功能定位和操作定位， 保证预案运行过程中的执行效率， 这是应急预案制定中的核心问题之一。从操作角度分析， 在交通运输领域突发事件应急中各类掌握处置资源与力量的相关部门大致可分为垂直、水平和特定三个层面， 垂直层面主要为交通运输行业管理部门的体系力

14、量， 水平层面主要为事件发生地的政府行政主管部门， 此两者通常在应急预案实施过程中肩负直接处置任务和内部资源指挥控制任务， 而特定层面则包括中央直属应急力量、 军队力量等， 此类地方与行业部门无权调动指挥， 需要更高一级指挥机构的协调与指令。面对上述实际情况，为了更好地协调各方面的资源和能力，在交通运输突发公共事件的应急预案制定中，必须在国家总体应急预案的指导和支持下，通过建立健全各类相关的法律法规，为各地各级政府与交通运输行业管理部门在应急处置中各类常规与非常规处置措施的快速决策与有效执行建立相关的法律依据，并以此为依托建立和完善负责事件处置的一线指挥与协调任务的常设机构，同时明确规定各个部

15、门在应对突发公共事件时组织协调各方面的资源和能力的权限范围和移交程序。上述内容应在相应层面的预案中予以具体规定并留出与上下级预案的衔接接口，从而在突57J I A O T O N G G U A N L I 交通管理2 0 0 6 / 1 0发事件应急实际处置中，实现上述三类力量的协调动作、相互支援和及时处置。各地政府建立的应急指挥中心通常担负着一线指挥的任务， 除负责信息传输、 资源调动支配与处置力量的指挥协调外， 还担负着日常预警机制的建立与培育， 检查、 监督下级预案的制订、 实施和执行， 建立自身管理层面上的沟通和资源协调的机制等任务。 因此， 应急指挥中心的建设与其职能划定也应纳入相

16、关层面的应急预案制定内容之中。五、保证各级各类应急预案 运行机制的顺畅运行预案的运行机制建设是上述预案功能与流程在实际运行状态下的得以发挥实际作用的根本保障， 在目前我国经济与社会发展阶段， 其在管理层面上的作用对于预案的意义无论如何评价均不为过， 因此应将机制建设作为预案制定研究工作的又一个核心问题。根据 国家突发公共事件总体应急预案 中的相关规定， 预案体系设计为国家、专项、 部门、 地方和企事业单位五个层次， 从上到下形成一个应对突发事件的完整体系， 确保突发公共事件发生时拥有直接和有效的应对方案和执行者。 因此， 各级政府、 交通运输行业主管部门和相关企事业单位在应急预案制订中， 必须在职责范围内从纵向到横向为预案的实际实施建立良好的运行机制保证， 明确各个部门的职责和权力及其具体操作指南与操作程序， 把责任落实到每一个岗位甚至是每一个责任人。 同时， 建立完善的应急指挥信息系统， 对各个专项预案与部门预案执行的信息发布、信息处置和信息反馈的责任做出明确、 详细的规定， 并保留各个层级全部指挥指令的下达内容、 下达时间与下达人以及执行反馈， 为