《古城保护模式的新探索_以丽江与平遥为例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《古城保护模式的新探索_以丽江与平遥为例（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、古城保护模式的新探索 以丽江与平遥为例欧阳坚近年来,党中央高度重视历史文化遗产的保护工作,并出台了一系列相关的政策措施。以此为指导,对具有深厚历史文化内涵的古城进行保护,已经摆上了各地政府的议程。但是,在实际操作的过程中,如何处理好保护与开发的关系,如何实现保护工作的实效性等问题,仍有待进一步研究探索。丽江古城位于丽江市古城区大研镇,至今已有800多年历史。古城面积为3. 8平方公里,目前常住居民3万5千人,其中70%以上的居民为以纳西族和白族为主的少数民族。平遥古城位于太原盆地南缘,有着悠久的历史,早在新石器时代,人类就在这里繁衍生息。古城总面积2. 25平方公里。境内文物古迹众多,现已公布
2、的县级以上文物保护单位99处。两座古城在1997年同时被列为世界历史文化遗产。过去的十年中,两座古城在保护开发方面均取得了明显的成效:丽江古城已从中国西南一个不知名的边陲小镇,发展成为世界闻名的旅游景区。2003年,丽江古城被世界旅游组织评为“ 世界100个最值得去的地方 ” 之一,此后,又被中国有关机构选入“ 中国10个最令人向往的旅游景区 ” 。截至目前,丽江古城每年的游客已由10年前的不到60万人次增加到500多万人次,每年直接和间接收入由当年的2000多万元增加到近30亿元,当地居民年均收入也由当年的1000多元上升到4万多元。平遥古城在接待游客人数及旅游综合收入方面也有大幅增长,20
3、03年门票收入达2289. 3万元,比上年增长6.7% ,旅游及相关产业综合收入2. 24亿元,比上年增长10. 9%。两座古城之所以在短短十年间取得显著的成效,最核心的原因就在于通过不断的探索实践,总结出一套创造性的、 行之有效的保护开发模式。因此,对两座古城决策管理模式进行分析,有助于在古城保护方面经验的总结和规律的把握。一、 明确目标,确立“ 保护优先 ” 的发展理念公共决策和在此基础上进行的公共管理必然涉及价值判断。在决策之前,决策者需要回答“ 应当怎样做 ” 、 “ 怎样做才有意义 ” 等问题。价值目标不仅是公共管理方案即政策设计和择优的基础依据,同时也是政策执行的指导方针,并且为政
4、策评估提供了参照标准。美国哈佛大学教授达奇 李奥那多的“ 三圈理论 ”(即“ 价值、 能力和支持 分析框架 ”)指出,在制定一项公共政策时,首先必须考虑该政策方案的目标能否体现公共价值,是不是以公共利益作为政策方案的最重要诉求,这是决策有效的首要因素。正如德鲁克在 目标管理 一书中指出的,大部分的人只想急急忙忙去行动,而忘记目标的厘定是更重要的。通过对丽江、 平遥决策管理的考察,可以发现,两地保护开发之所以取得成效,一个重要原因就在于首先确立了以“ 保护优先 ” 为核心的发展理念和建设思路。作者简介:欧阳坚(1957 - ) ,男,云南剑川人,白族,文化部党组副书记、 副部长。 丽江古城相关资
5、料,均由丽江市提供。 平遥古城相关资料,均来自 平遥古城志 ,中华书局, 2002年版; 平遥古城的旅游保护与开发 ,载 古城古镇与古村旅游开发经典案例 ,旅游教育出版社, 2005年版。 参见叶常林主编: 公共管理学概论 ,北京大学出版社, 2005年版, 91页。21中国软科学2008年第11期丽江自申遗成功伊始,就确立了保护第一的理念,使“ 与保护相冲突的任何开发项目一律不得批准 ” 成为刚性的、 不可逾越的底线。有媒体形容“ 在古城哪怕动一片瓦,动一片砖都要得到管理部门的批准,都要恢复如旧 ” 。这一规划强调在保护物质形态的文化遗产同时,加大非物质文化遗产维护、 发展力度。针对古城居民
6、一度出现大量迁离(据学者调查, 1986年到1999年丽江古城的居民净减了113户802人)而导致的民族语言、 服饰、 节日、 礼俗衰弱化,采取了一系列措施吸引原有居民留住古城并维持传统生活习惯和文化心态。在此基础上,进一步确立了适度开发的原则,将古城划分为核心保护区、 控制区和外围协调区,规定在不损害古城风貌的前提下开展必要的经营项目。与之类似,平遥古城也确立了长期的战略目标,即:统筹规划,科学保护,持续发展,充分发掘,合理利用,优化旅游资源配置,策划修复和建设具有深厚文化根基的旅游景点,组织旅游线路,最大限度地发挥古城人文旅游资源的潜能。力图以“ 保护优先、 适度开发 ” 的理念指导下,打
7、造以世界文化遗产为品牌,以古城为依托,以明清古风古韵为基调,以汉文化为主线,以晋商文化、 民俗文化、 建筑文化、 宗教文化等为内涵,滚动发展,最终把平遥古城建成集观光、 修学、 科考、 购物、 宗教朝觐和休闲为一体的封闭式的“ 明清小社会式 ” 的活体汉文化博览城和国际旅游城。可以说,两地政府在对古城进行保护开发的相关决策时,已经清醒地意识到,保护古城的完整和原貌才是最好的旅游开发方式,古城的旅游价值、 魅力和吸引力就来源于其完整的古城风貌和丰富的传统文化遗产。从这个意义上讲,只有对古城进行全方位的保护,才能真正体现公共价值,才能真正实现公共利益。以此认识为基础,两地政府树立了保护第一的理念和
8、寓保护于发展、 以发展求保护、 保护与发展并举的可持续发展的总体思路。正是此种保护优先的理念和思路,为古城的持续健康发展提供了明确的目标和方向。在确立了保护优先的发展理念之后,两地政府通过多种方式的宣传引导,使这一理念得到相关部门和普通群众的广泛认同。最佳的决策方案必须认真考虑政策方案所涉及的利益关系者的态度与意见,并尽量获得他们的支持。(见达奇 李奥那多的“ 三圈理论 ”)要获取利益相关者对政策的支持,关键是要使他们的利益得到维护,并通过相应的宣传动员手段,实现其对政策的理解、 认同和拥护。丽江政府通过组织文艺演出、 制作公益广告、 举办各类座谈会和报告会等形式,向干部和居民宣传保护古城对当
9、地文化传承的重要意义,进而使他们认识到,只有把古城按原貌进行保护,才能传承其历史文化价值,才能为发展旅游业和商贸服务业提供基本的前提,才能为当地居民脱贫致富奔小康创造物质条件。通过多年的宣传教育,当地干部和居民提高了对古城保护重要性的认识,增强了古城保护的意识,从而使古城保护成为了广大干部和居民自觉的行为选择,为其后政府实施各项保护性政策法规奠定了有益的思想基础。平遥古城政府在意识到居民对古城自觉保护意识不强的情况下,通过多种方式,在整个古城范围内掀起了一场声势浩大的“ 保护古城、 美化古城、 清洁古城、 开发古城 ” 的活动,力争营造一个更舒心、 古色古香、 古风古韵的氛围。两地政府所开展的
10、宣传引导工作,使保护优先的观念深入人心,为古城保护打下了良好的舆论基础。二、 规划先行,提供系统科学的制度保障决策的顺利实施,需要完善、 系统的全盘战略规划。在战略规划的设计过程中,要尽可能多地掌握情报信息,对相关问题具有全面准确的把握;要具有长远的战略眼光,在预测情况发展变化的基础上制定中长期规划;要充分考虑各种因素的相关性,在解决已有问题的同时尽量避免新问题的产生;要有系统思维,对相关问题进行全盘的整体规划而不仅仅就事论事。 可以说,要 参见吴立明主编: 公共政策分析 ,厦门大学出版社, 2006年出版, 106 - 111页。31专论 古城保护模式的新探索实现保护古城的目标和任务,必须做
11、到规划先行。从上世纪90年代末开始,丽江政府就邀请国际和国内遗产保护方面的专家,组成规划编制领导班子和工作小组,认真分析世界文化遗产保护的各项标准,充分学习和借鉴国内外古城保护的成功经验,并结合丽江古城的实际情况,历时两年研究提出了古城保护的中长期规划,从而明确了古城保护的目标任务、 工作重点、 具体项目和实施步骤。平遥政府也先后聘请国内权威机构,围绕古城保护与发展、 古城保护与新城区开发、 旅游业发展等重大问题制定总体规划,并约请专家学者对规划进行多次审议和修改。这些规划的制定和颁布,为古城保护工作有计划、 分步骤的进行提供了基本依据和重要遵循。同时,要保证计划的完成和目标的实现,必须对决策
12、执行过程进行有效的引导和控制。引导控制的一个重要手段,就是通过制定、 调整和完善相关的政策法规和规章制度,赋予决策执行者和被管理对象相应的权利和义务,并对其行为进行约束和规范。为了使古城保护规划得以顺利实施,建立起古城保护的长效机制,云南省人大常委会先后颁布云南省丽江历史文化名城保护管理条例 、 云南省丽江古城保护条例 、 云南省纳西族东巴文化保护条例 ,丽江市人大又在此基础上制定了近十项古城保护和管理的地方性法规。山西省也在1998年11月30日颁布了山西省平遥古城保护条例 。这些条例法规对规范当地政府的决策和居民的行为起到了积极的作用,为有效保护古城提供了重要的法律保障。三、 创新体制,搭
13、建合理的管理架构和资金筹措平台目标的实现和规划的实施,离不开高效的执行机构和充足的资金保障。这两个方面是保证决策目标能顺利实现的重要因素。丽江和平遥政府通过体制机制创新,积极探索适宜的管理架构和资金筹措方式,从而为古城保护工作提供了必要的组织保障和资金支持。丽江古城过去一直由古城区大研镇政府管理,结果协调能力、 执行能力都很弱,违规违纪现象时有发生。为此, 2001年丽江市委决定新组建一个正处级的古城管理局,把管理权收归市政府,直接负责古城的保护和管理,以此提升管理和保护的行政能力和水平。同时,成立了国有的古城保护与开发投资公司,主要负责古城内所有公共设施的维护和修复、 周边环境的整治以及规划
14、项目的实施。正是因为有了一个高配的行政机构和一个有实力的投资公司,才使得古城各项保护和管理的目标任务真正落到了实处。平遥也于2002年成立了全省旅游行业首家股份制企业古城旅游股份有限公司。公司注册资本金3200万元,其中平遥县国有资产管理公司占有股权81. 25% ,除第一大股东外,其他都为民营企业。该公司主营负责平遥古城景点经营、 住宿,基础设施建设及房地产等项目,是古城保护和新城建设的实施主体。2004年,为了坚持“ 保护为主、抢救第一、 合理利用、 加强管理 ” 的方针,理顺管理,解决问题,平遥县委、 县政府决定组建“ 平遥古城保护管理委员会 ” 。将以前由旅游公司承担的“ 一票制 ”
15、管理职能,交由委员会办公室行使,严格执行“ 收支两条线 ” 制度,门票收入全部上缴财政,设立财政专户,从而保证将收入全部用于世界文化遗产的保护管理。同时,平遥政府为了更好地实施古城统一管理、 统一执法组建成立了城市管理综合行政执法局和城市管理监察大队。可以说,两地政府在管理体制上的积极探索,保证了古城保护工作执行的有效性。此外,为保证资金来源,两地政府积极搭建平台,拓宽资金筹措渠道。为使古城按规划得到有效、 持久的保护,丽江政府采取了一系列措施:一是从丽江境内各景区门票收入中提留5%左右资金;二是征缴古城维护费,即从每位游客的住宿费中提取40 - 80元;三是接受境外有关机构和基金会以及国内企
16、业的捐赠;四是古城内公房的出租收益。 近年来,每年可用于古城保护的资 参见吴立明主编: 公共政策分析 ,厦门大学出版社, 2006年出版, 142页。41中国软科学2008年第11期金已达4亿元左右,这无疑为古城保护提供了坚实稳定的物质基础。平遥政府为解决政府财力不足问题,推出了“ 谁整修谁受益 ” 的政策,动员全社会参与古城修缮保护,拓宽了资金筹措渠道,聚集民间资本参与古城保护开发。例如,平遥县衙是民间集资修缮的,当时号召社会力量入股,每500元为一股;中国第一个票号 日升昌也是5位政协委员提议并筹措社会资金恢复的。可以说,体制机制的创新和探索,为古城保护工作的开展提供了必要的支持,从而保证了古城保护规划的顺利实施。四、 以人为本,以精细化管理提升服务质量公共管理的目的是解决现实问题,其中的公共政策制定主要是研究问题的过程,政策执行才是直接地、 实际地、 具体地解决问题的过程。丽江和平遥在“ 世遗 ” 保护与开发中,注重以精细化、 标准化管理确保政策执行不打折扣。以丽
