阻碍江苏省内河航运发展的主要矛盾

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1、http:/ -1- 阻碍江苏省内河航运发展的主要矛盾阻碍江苏省内河航运发展的主要矛盾 顾晓丽 河海大学交通与海洋工程学院，南京（210098） E-mail： 摘摘 要：要： 内河航运在江苏省具有举足轻重的地位， 为江苏省社会经济的发展做出了巨大的贡 献。但是近年来，江苏省内河航运的发展水平同社会经济发展对其要求相比显得很不适应。 本文解析了对江苏省内河航运发展的至关重要的三个方面。 关键词：关键词：江苏内河，矛盾，基础设施，管理体系 1. 引言引言 江苏省拥有天然湖泊 290 多个，大小天然河流 2200 多条，河流总长 17 万公里，具有发展内河航运的优越条件，是全国内河航运发展的重点地

2、区。全省内河航道网络密布，除国家主通道长江、 京杭大运河、 淮河穿越境内腹部外， 还有包括省际内河航道芜申运河、 苏申内、外港线、长湖申线等在内的大小内河航道 2200 多条。截止到 2001 年底，江苏省内河航道总里程为 23943 公里，约占全国的五分之一。 内河航运在江苏省具有举足轻重的地位， 江苏省内河货运量约占全省综合货运量的三分之一， 内河货运周转量占全省综合货运周转量的半壁江山， 为江苏省社会经济的发展默默无闻地作出了巨大贡献。 但是近年来， 江苏省内河航运的发展水平同社会经济发展对其的要求相比显得很不适应， 同其它运输方式的如火如荼的发展相比也显得很不协调。 二十一世纪是综合运

3、输协调发展的时代。张春贤部长在 2003 年全国交通局长会议上的讲话充分说明了对内河航运的重视和发展正在被提上日程， 内河航运即将面临一个灿烂的明天。 面对上海国际航运中心的发展，面对上海“一环十射”高等级航道网发展规划和重现航道“莱茵河”1风景的宏伟蓝图，面对江苏省全面进行“沿江大开发”的历史性时刻，高瞻远瞩的把握江苏省内河航运的发展机遇刻不容缓。 因此我们首先有必要对我省内河航运业发展存在的问题有一个清醒地认识，才能“对症下药”。笔者认为认清江苏省内河航运业发展中目前存在的三大主要矛盾对我省内河航运的发展至关重要： 2. 阻碍江苏内河航运发展的三大矛盾阻碍江苏内河航运发展的三大矛盾 2.1

4、 日益增长的内河运输需求与滞后的内河航道基础设施建设之间的矛盾日益增长的内河运输需求与滞后的内河航道基础设施建设之间的矛盾 虽然改革开放以来， 经过苏北苏南运河整治等工程的实施， 江苏省内河航道基础设施建设取得一定进展。但全省内河航道水平还很低，在两万三千多公里的航道中，五级及以上航道仅占 7.5%，五级以下航道占 92.5%，高等级航道的比例低，还未形成一个有层次的航道系统，全省大部分干线航道未达到规划标准，而支线航道大多处于自然状态，航道尺度小，有些航段已开始严重淤浅。桥梁上碍航建筑物较多。据统计，2001 年航道跨河桥梁共 15100座，其中半数以上共 8473 座桥梁都是碍航桥梁，大大

5、影响了航道的通行能力。 而在如此的航道条件下，近年来我省的内河货运量却保持着逐年增长的势头，2001 年全省的内河货运量为 4 亿多吨，比 1995 年增长了约 40%。来自航道各流量观测点的数据也显示，近几年来，内河航道上船舶流量和吨位逐年加大。1990 年至 2001 年全省内河船舶平均吨位从 32.1 吨提高至 107.2 吨，而 2002 年通过淮安船闸的驳船平均吨位达到 270 吨，全省内河船舶大型化趋势明显。 内河船舶作为内河航运市场的运营工具， 它的发展清晰的反映http:/ -2- 出社会经济发展带来的内河航运需求。 而目前我省的内河航道水平却不能适应这种需求， 更不用说由航道

6、发展带来的潜在的增加的需求。京杭运河湖西段、长湖申线、苏申内港线等航道等级比较低，已经不能适应船舶增长的运输需求。 另外， 一些担负跨省货物运输的航道如锡澄运河、 锡溧漕河等已不堪重负。船舶吨位的提高与航道建设滞后的矛盾导致船舶搁浅和航道堵塞的现象时有发生， 仅两淮段2001 年累计达 19 次 290 小时，最长时间为 48 小时。由此可以看出江苏省航道条件与日益增长的运输需求形成尖锐矛盾， 内河航道建设的滞后已经成为阻碍我省内河航运发展的最主要的瓶颈。可喜的是，有关部门已正在采取一些有力措施缓解这一矛盾，如总投资 2.8 亿元的“两淮段”工程已经启动，宿迁三线船闸等项目也在建设中。笔者认为

7、必须继续加大内河航道基础设施的建设投入，持续地系统地改造现有航道的结构，才能从根本上解决这一矛盾，为内河航运的腾飞奠定坚实的基础。 2.2 开放的内河运输市场与不完善的市场监督管理制度之间的矛盾开放的内河运输市场与不完善的市场监督管理制度之间的矛盾 目前内河航运市场的开放程度较高，在市场准入方面主要是依照交通部颁发的 2001 年第 1 号令国内船舶运输经营资质管理规定来执行，在市场退出方面，并无明确的政策规定， 主要是通过交通部 2001 年出台的一系列法规进行管理， 包括 老旧船舶运输管理规定 、关于实施运输船舶强制报废制度的意见以及国内船舶管理等。水运市场的准入、退出制度在目前实施过程中

8、难度较大， 基本上是有船就能经营。 另外内河航运业的运价也基本是全面放开的，完全由市场自行调节。市场的开放形成了目前市场集中度不高的局面，规模很小的个体企业占 90%以上，给管理也带来了相当的难度。这种高度开放的市场机制必须要有完善的市场监督管理体系来保障，否则会造成市场竞争秩序方面的种种问题。 而目前的内河航运市场监督管理制度可以说是不够完善的，主要表现在以下几个方面： 2.2.1 缺乏内河航运最高法律缺乏内河航运最高法律 目前我国现行的与水路运输直接相关的法律只有海商法 ，根本构不成水路运输的法律体系， 更谈不上对水路运输所涉及的法律关系进行全面调整， 相关的法律关系只能靠有限的、至今还不

9、完善的几个条例和大量的部颁规章来调整；而海商法主要征对海运，运用在内河航运上有许多不适应的地方。 2.2.2 现有的法规线条较粗，可操作性差，不适应市场经济体制下的内河航运发展现有的法规线条较粗，可操作性差，不适应市场经济体制下的内河航运发展 船舶的营运管理执法依据，主要是水路运输管理条例3，实际执行过程中难以操作，特别是罚则部分，很多条款都主要适用于海运，对无证经营、超范围经营的现象，往往没有可操作性，影响了法律的严肃性。如对于无水路运输许可证擅自从事营运性运输，处以 3 万元到 25 万元的罚款。而内河船舶档次偏低，很多小吨位船舶价值还不到 1 万元，很难处罚到位。 而交通部门对于水路运输

10、没有统一的水路运政执法证， 也缺乏行之有效的强制措施来保证水运市场的营运秩序。 2.2.3 缺乏清晰的权责规定缺乏清晰的权责规定 与内河航运相关的部门很多，有交通部门、水利部门、市政部门等，而对于其各自的有关内河航运的权责规定却很模糊， 因此带来多头管理的矛盾， 常常出现空白或重复管理的现象。比如在航道建设中的征地拆迁的问题、港口码头建设问题，营运中的堤岸使用问题、无主沉船打捞的问题等。 在实际管理过程中由于缺乏足够的权责规定， 行政命令与市场经济体http:/ -3- 制的要求容易产生冲突。 由此可以看出， 高度开放的内河航运市场与不完善的市场监督管理制度形成了矛盾。 再加上内河航运经营者的

11、普遍素质不高等原因导致目前不规范经营、 不正当竞争和不平等竞争的现象屡屡出现，如恶性杀价，无照经营、大船小簿子、一船多证、超载等。这些行为影响了内河航运市场正常的竞争秩序， 也从根本上影响了航运企业自身的利益， 从而影响了整个行业的发展。因此政府应当加大市场监督管理力度，在完善相关法律法规的基础上，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，给经营者创造一个公开、公平、公正的市场环境。 2.3 完整统一的内河运输与条块分割的管理体制之间的矛盾完整统一的内河运输与条块分割的管理体制之间的矛盾 内河运输作为一种运输方式， 其最根本的作用同所有其它运输方式一样， 是实现人和货的转移， 运输的过

12、程是完整统一的。 但目前条块分割的管理制度割裂了内河运输的完整统一性，影响了内河运输的优势发挥，主要表现在以下几个方面： 2.3.1 水利部门和交通部门由于目标差异产生的矛盾水利部门和交通部门由于目标差异产生的矛盾 由于河流是水利部门和航运部门共同交叉管理的对象， 而航运部门对河流的管理是为了交通运输， 水利部门对河流的管理是为了防洪灌溉等， 这种目标差异再加上法律法规的不完善造成水利与航运部门的协调矛盾， 从而影响了内河运输的效率和效益。 例如目前江苏省通航河流上的 130 座船闸中，有 52 座属交通部门管辖，其余全部属于水利部门，而水利部门的船舶过闸费征收标准比交通部门要高出约一倍。 管

13、理标准的不统一， 造成了船舶通航的不便，在一定程度上影响了船舶通航的效率。又如新通扬运河上的宜陵节制闸，建造时没有考虑通航需要，使这条条件优越的航线拦腰截断；古运河、仪扬河等沿江航道上的通航船闸也隶属于水利部门管辖， 航道部门无法就航运发展进行统一规划； 国家的南水北调东线方案已开始实施， 对江苏省的新通扬、 盐邵线等航道的安全畅通和技术状况将构成很大程度的影响。 2.3.2 邻省以及地区之间的制度差异产生的矛盾邻省以及地区之间的制度差异产生的矛盾 目前江苏省的有些管理制度同邻省存在差异，如关于航养费浙江、安徽等周边省（市）采取按照营运收入的一定比例征收规费的方式，而江苏省目前的收费标准是按照

14、吨位征收的，远远大于周边省市。规费标准的差异导致江苏省船舶纷纷外流。这种地域间管理制度的不统一、规费标准的不统一、办事程序的不统一，极大地造成了内河水运管理的混乱局面。从表 1 中江苏省历年的过闸费和航养费的变化趋势可以看出， 过闸费是逐年递增的， 说明内河的船舶通过量是逐年增长的， 而航养费却是逐年递减的， 说明江苏省的登记船舶流失到外地注册的现象比较厉害。 由此可以看出这种地区之间制度的不统一造成了江苏省相关规费的很大流失，也造成了船舶的无序流动，给营运船舶的管理带来了相当大的困难。 http:/ -4- 2.2.3 交通部门内部之间由于职能分割产生的矛盾交通部门内部之间由于职能分割产生的

15、矛盾 除了苏北运河外， 目前江苏省的内河航运管理职能是分别由航道局、 运管局以及海事局三套班子来承担的， 此管理体制造成的最突出的矛盾是船舶检验与市场管理的脱节， 使市场的管理监督制度难以真正贯彻实施。船舶检验是市场准入和市场退出的一个非常重要的环节， 但目前负责船检的海事部门并不负责行业管理， 而运管局作为行业主管部门又无法真正行使其有关职能， 处于被动局面。 可见水运市场的市场规范在目前的这种条块分割的管理体制很难很好的实施。 完整统一的内河运输与条块分割的管理体制之间的矛盾影响了内河航运效率和效益的发挥， 因此必须站在整个行业发展乃至地区发展的高度， 积极寻求一种有效地协调机制和统一机制

16、，避免人为地阻碍内河航运的发展。在这一方面国外的先进经验2值得我们借鉴，诸如成立流域管理委员会以及统一的运输管理部门等等，都是值得我们尝试的做法。 3. 结语结语 以上分析了江苏省内河航运业存在的三大主要矛盾， 笔者认为， 要大力发挥江苏省的内河优势，必须从解决根源问题抓起，要全省上下树立对内河航运的正确认识，加大基础设施建设，建立较完善的管理体系，解决和梳理主要矛盾，才能更充分地发挥内河航运业在江苏省社会经济及综合运输发展中的重要作用。 0500010000150002000025000300003500040000199619971998199920002001年 份费用（万元）过 闸 费 航 养 费表 1 交通部门航养费和过闸费收入情况 ht