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1、对外经济贸易大学硕士学位论文中国行政立法的发展与构想姓名：黄薇申请学位级别：硕士专业：法律指导教师：孙利2003.3.1引言1 9 9 9 年3 月i 5 强，丸弱全国人大第二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案。修正察将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写进了国家的根本大法，。这表明了“依法治圈”已成为我围法定的治圈方略。江泽民同志在去年1 1月份疆开豹其有重太历受意义的孛溪莛产竞第十六次代表大会上所作豹重要报告中，将“推进政治体制改革，发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家，保障人民行使当家作主的权利”作为党领导人民建设中匿特色社会主义必须謦撩豹基本经验，这充分表甥了中国共
2、产党作为执政党，在发展柱会妻义民主政治方面的坚定决心。依法治豳的一个很重要的方面是行政机关的依法行政，就是说行政机关作出的行政行为豢依法进行，既要遵守实体方匿的行政法襻规定，裱照法定的职权，锻到既不必敬又不越投；闷对也要遵守程序方面的法律规定，依照法定的程序实施行政行为，违反法定程序的行政行为凭效。二者阎等重要，缺一不可。从我阑的情况看，棚对于幸亍政实体法斡立法藤京，镭政程序方面豹立法还不是穰完善，但近年来己露了长足静滋步。歇国际上的情况看，翔强行政程序立法既是方兴束艾的世界性_ 藏法潮流，又烧各国行政法举者着力研究的重大理论谍题。作为名多年跌攀行政立法工律的立法工作者，笔者曾先籍参加了行政懿
3、罚法、行政复议法、行政许可法等法律的立法过程，对我国行政程序立法的发展历程及未来的发展趋势有了点初浅的认识，下露仅就中国行政程序立法的现状与将来的立法构想谈一点瓣法，戳期为我国行致程洚点法的发展与完善作一点探讨。宪法第五蕞第。款魏定：“孛华 强幕帮匿实嚣萤接港撼。建设社会主义法游嚣家。”一、中国行政程J 葶立法的发展( 一 审国行政穰疼法的历史发蕊遗程所谓行政程序法，是指规范国家行政机关的行政行为所应遵循的程序规则，一旦违反了这些程序规则，即属于造法行政行为，要依法承担一定的法律责任。程序守法，蹙法刳的壕基本琢鼷，现代法裁遴谂谈为，“依法渗国”懿基本蠹容有三个方面：一是政府的权力要受到限制，即
4、个人享有某些不容侵犯的基本权利；二是政府的权力行使要遵守法定的程序；三是设置和加强闭法机关，以使前嚣者付诸实瑷。在我国黪法裁史上，长龌以来存焱“重实体，轻程痔”弱润怒，表现在：一是法律制度的建设上，实体法制定得多，且也详尽，而程序方面的法律制定得少，且零散不鼠体，缺乏统一明确的规定；二是表现襁执法上，认为只要是瓤壤、处理怼了，程窿上差一壁没关系。总结建国以来我国行政程序立法方面的情况，可以说经历了一个从无到有、从分散到集中、从低层级到高层级的逐步发展过穰，这一过程大体可分为四个阶段：第一个阶段为建国以后至七十年代末期，是行政程序立法的萌芽阶段。谗一时期我国制定了一些包含一定行政程序的法律规范，
5、如1 9 5 7 年经全国人大常委会援准，戮务夔颁布弱蘑务院关予戮家嚣致鼹关王终人员奖惩磐行痰定中缀定了有关行政处分的程得，。但这些规范还仅限于行政机关内部的工作程序，有关行政机关面向社会管联方面的程序潦本上还是空自。第二除段为，卡年代拐至丸+ 冬我孛凝，怒孝亍致程淳立法戆耋然发箴除段。这一时期，随着党的十一届三中龛会以后民主法制建设的不断发展，行政程序立法方面也有了长足的进步，治蜜管理处罚条例、商标法等法律对行致孝昱关敬步 罄藏法疆侉 乍篷了嗳确熬觳定，妇1 9 8 6 年9 是第六矮垒国久大鬻委会第十七次会议审议通过的治安管理处罚条例对违反治安锊理的相对人规。蓬务魏美予溪家行政机关工绍A
6、燕奖惩暂撑条铡髋逭了行政整癸豹对簸：“蓬家彳亍裴辊关麓现新疆工捧 曼建麓姹樟，应给予纪律处分的时候，必须迅速处壤r 不得无故拖延一般应该从发现错谟之目起半年内给予盘b 分，如果情节复杂戚者”他特殊原因，叠迥不得超过2 年。”同时，该条例还规定了对行政处分不服的麓泌制度等行政程序靠丽的内容。矗标法越定了洼臻商标曲串请、审查、缕霹、转谴、辫洼辑鹰标争议熬裁定，鞋爱对毒关注瓣囊标鲍决定举藤毂救济等隽蕊的程序规定。2定了处罚程序，包括传唤、讯问、取证、裁决等，同时还规定了时限方面的程序：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关”。但总体上说这些行政
7、程序的规定还是过于概括、简单，缺少对行政程序的系统规定，并且侧重于保护行政执法机关一方的权益，缺少对行政相对人一方的权益进行保护的程序性规定，如告知程序、昕证程序等，同时也缺少违反程序规定的法律后果与责任。总结这一时期的行政程序立法发展，具有不自觉和零散的特点。所谓不自觉，是指在这个阶段还没有充分认识到行政程序立法的重要性，没有把行政程序立法摆到立法的工作日程上来。虽然有一些行政程序立法，但往往把它看作是行政实体法的一部分，把行政程序更多地视为保证行政权的手段，而没有把它看成是对行政权的限制。所谓零散，是指在这个阶段没有专门的、系统的行政程序立法，有关的行政程序立法都是分散地规定在有关行政实体
8、法中，没有专门的行政程序立法。第三阶段为1989 年至19 95 年，是行政程序立法逐步自觉的发展阶段。1 9 8 9 年4 月，经过三年的努力，七届全国人大第二次会议审议通过了行政诉讼法。这标志着中国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大变化，这个转变，集中体现在效率与公正并重；对行政权的确认与对公民权利的保障并重；实体立法与程序立法并重。行政诉讼法是我国行政法律体系中的一部基本法律，在这部法律颁布之前，人们还没有像现在这样了解行政法，人们几乎还不知道什么是“依法行政”，更不知道自己的权益受到行政机关的侵害，可以通过诉讼的途径求得救济。而行政诉讼法的颁布实施，使“依法行政”、“民告官”成为
9、了实实在在的法律制度。行政诉讼法明确规定了行政机关作出具体行政行为时不得违反法定程序，确立了“程序违法的行政行为是无效的行政行为”的原则，并确立了司法机关对行政程序的审查权。这就在立法上第一次将程序违法提到了与实体违法同等重要的位置，改变了过去我国重目的轻手段、重实体轻程序的历史传统，从而有力地推动了我国行政程序立法的发展。此后全国人大常委会制定的。行政诉讼法第五十四条规定，人民法院经过审理，认为具体行政行为违反法定程序的可以判决予以撤销或者部分撤销井可以判决被告重新作出具体行政行为。集会游行示威法、税收征收管理法、。国家赔偿法。等都对行政机关的程序义务提出了更多的要求，并规定了行政机关必须承
10、担不履行程序义务的后果，将程序权利赋予了行政相对人。可以说，行政诉讼法对我国行政法制体系的建设起到了划时代的伟大作用，标志着我国民主与法治建设进入了一个崭新的阶段。但是应当指出的是，行政诉讼法从法律制度上说，毕竟是在行政机关作出了具体行政行为之后，作为事后救济的一种手段，是行政机关外部对行政机关进行司法监督的制度，并没有涉及到行政体制本身。第四阶段是从1 9 9 6 年行政处罚法的颁布至今，为我国行政程序立法完全进入自觉的发展阶段。1 9 9 6 年八届全国人大四次会议通过的行政处罚法是我国行政法律体系中继行政诉讼法之后的又一部基本法律，它的颁布实施，填补了行政法律体系中的一项空白，规范了行政
11、执法程序，完善了我国法律责任制度，对于保证行政机关依法行政，提高行政工作效率，更好地保护广大公民、法人和其他组织的合法权益起到了促进作用。如果说行政诉讼法是司法机关从外部对行政机关进行监督的话，那么行政处罚法则是对行政机关本身的规范和监督，它对行政管理体制产生的影响是深远和不可估量的。行政处罚法对行政处罚的整个程序，从行政处罚的决定程序到行政处罚的执行程序都作了较为完备的规定，特别是首次规定了听证程序，使行政程序的公开原则得到了很好地体现。可以说，行政处罚法的制定是我国行政程序法制建设史上的一座里程碑，它不仅是对近20年来中国行政程序立法的一次全面总结和发展，而且奠定了中国行政程序法的基本轮廓
12、和今后的发展方向，为最终制定适用于所有行政执法活动的行政程序法提供了坚实可靠的基础。继行政诉讼法之后，1 9 9 9 年4 月2 9 日，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了行政复议法，这是我国行政程序立法进程中又一n 、 “1 9 9 9 年肯4 定的集休游 i 示威法第九条第一救规定：“主管机关接到集会、游 i 、示威申请后应当在申请举行日期的二口前- 将许司或者不许司的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的视为许可。”这就在立法上首次规定行政机关必须承担不履行程序义务的后果，将程序权利赋予管理相对人。1 9 9 2 年制定的税收征收管理法( 该法于1 9 9 5 年
13、进行了修改) 第二十九条规定；“税务机关扣押商品、货物或者其他财产州- 必须开付收据；查封商品、货物或者其他财产时必须开付清单。”。19 9 4 年制定的国家赔偿法第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向 民法院提起诉讼。”部十分重爱的法律。行政复议制度魁运用行政机关系统内部的屡级监督关系，由上级行政撬关纠正下级行政极关款遣法或者不当的罩亍政行为，隧保护行政稳对火的合法权蕊，是一种行政救济，即行政系统内部对行政权的监餐形式。行政复议在范围、穰序等方面都与行政诉讼有区
14、别，它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予枢对久救济时的菜些弱凝牲，露穗对入较裂豹保护寒缮更直接、及时，也更为完整。因此，行政复议魑项发展社会主义民主和保障人权的重凄法律制度。j 厦一、二年来，我国行政程序立法又取得了新的进展，行政许可法已- 经在去年经丸露全国人大豢委会进行了嚣次窜议，”鞭诗今年会三审逶过；行政强割法、行政收费法已经列入了九届全国人大的立法规划，虽然在九届人大的任期内没能提会南议，但有关方面也已经在溅行研究起草，预计在不迸的将来会提请常委会进行审议。毖终，对予裁定统一的串嚣行政疆窿法典，行敦法学赛也在繁手进行研究，预计在2 0 1 0 年有中国特德的社会主义法律体系形成之
15、际，这部法典必将会应运丽生。总之，中国的行政程序立法目前已经进入到个比较成熟的、鑫赞静发矮除段。( 二) 行政处罚法、行政复议法关于行政程序的具体规定在中国行政程序立法的发展进程中，行政处罚法和行政复议法无疑占有很薰要的逮霞。这嚣法律分别获行政处罚葶蠢行政复议这耀个吴终行竣行为夔受度，对行政程序伟了十分具体的，操作性较强的规定，怒我国行政程序立法已日趋走向成熟的一个标志，因此，在这里有必鼹多废些笔墨谈一下行政处罚法、行政复议法关于行政疆序的一些爨藩矮定。1 、行敢处罚法关予行政处罚程J 掌的规定。行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的煎要环节，在行政处罚法颁布之兹，法律对予行政处霹瓣缎定，只袋
16、予行兔、弹类秘疆疫这类实俗毪豹援定，缺少必要的程序性的规定，由此造成了行政处罚实施中的随意性，产生了不少消级后果，诸如；决定处罚前不向被处罚人说明理由，也不允许当攀人申辩，影响了行政处罚f l 冬公正瞧；蠢魏行酸极关剥蠲罚款，牟取，l 、霾钵裂盏，甚至贪污腐效，等等。针对这些情况，行政处罚法本麓既保护广大行政相对入的合法权益，又保a 行政许可 当( 草案) 于2 0 0 2 年8 砖在丸届全蓬A 丈鬻蠡盎第二+ 丸次会激上进行了韶审，X 乎隧年豫其在九矮垒鬻大大常委会第三十一次会没 迸 亍了第三次窀浚。障行政机关有效执法的宗旨，对行政处罚的程序作了较为完备、易于操作的规定。行政处罚法麓定了涎个大静行政处巍程痔：行政处罚决定纛序帮行政怂嚣撬行程序。( 1 ) 行政处罚决定程序。所谓行政处罚的决定程序是指行政机关从发现当事人违法到最后俸出行敢处罚决定的程序。雩亍致楚弼决定程序怒疆圈令具髂豹程序：共同裰序、简易程序、一般程序、听证程序。第一，共同程序。行政处罚法在行
