农民专业合作社的基本法理与核心制度

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1、教学与研究? 2007 年第 1 期?9 ? ? ? ?农业发展项目应该面向基层, 面向合作社。第三,要警惕伪合作社机构占位和政府机关越位。根据以往的经验, 凡是国家对农民的优惠政策总是有人设法搞假冒截流, 在前些年的合作社试点中已 经有过这样的教训。防止这种倾向的根本办法就是靠公开透明, 靠公正执法。另外, 政府越位也是容易出现的问题。在目前流行的个人政绩观的驱使下, 政府扶持可能会出现撮合、 垒大户、 造假、 应付领导参观检查等现象。所以, 起草、 颁布法律不易, 贯彻、 执行更难。只有学习领悟了?农民专业合作社法?的实质, 才能公正执法, 才能正确履行 政府职责, 鼓励和引导农民专业合作

2、社顺利、 健康发展。? ?*? 本文作者任大鹏系中国农业大学教授,?农民专业合作社法?起草小组专家组成员; 陈彦翀系中国农业大学博士研究生。农民专业合作社的基本法理与核心制度任大鹏, 陈彦*(中国农业大学 农业与农村法制研究中心, 北京 100094)? ? ?农民专业合作社法?的颁布实施, 将会对解 决小规模经营农户与农产品市场之间的矛盾发挥重大作用, 也将对各种类型农民专业合作经济组织的进一步规范和发展起到重要作用。一、 ?农民专业合作社法?的法律属性定位( 一) 是合作社法而不是合作法?农民专业合作社法?是合作法还是合作社 法? 其本质在于该部法律是调整合作行为的法律, 还是调整合作社这

3、种组织形态的法律。本法第二条第一款规定, 农民专业合作社是在农村家 庭承包经营基础上, 同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、 利用者, 自愿联合、 民主管理的互助性经济组织。这是对本法调整范围的明确。由此可以看出, 单纯的合作行 为, 而不以组织形态出现, 并不在本法调整范围之内。即合作社必须是基于共同利益需求的群体通过特定的组织形式来实现其共同利益的组织。 作为合作社法律, 应当体现国际上通行的对合作社的一般认识, 更应当以改革开放以来, 我国农民组建的符合合作社一般特征的各种类型的农 民专业合作经济组织为规范的重点, 此即农民专业合作社法的调整范围问题。从本法第二条的规

4、定看, 对该法的调整范围应当作如下理解: 第一, 农民专业合作社是在家庭承包经营基础上、 在农业产业化发展过程中, 为了解决一家一户的小规模经营与农产品市场之间的矛盾, 而由农民自发组成的。 第二, 农民专业合作社是由同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务者, 在自愿的基础上建立的。一方面, 农民专业合作社建立 的基础是成员的共同利益需求, 强调? 同类?是满足成员共同利益需求的基本条件, 这也与本法的名称相适应。据此, 社区性合作经济组织不属本法调整范围。另一方面, 农民专业合作社是在成 员自愿联合、 民主管理的基础上所形成的, 在本法第三条规定的农民专业合作社应当遵循的原则中也强调

5、了? 入社自愿、 退社自由?和? 成员地位平 等, 实行民主管理?。第三, 从性质上讲, 农民专业合作社属于互助? 教学与研究? 2007 年第 1 期?10? ? ?性经济组织。一方面, 强调了成员是在保持其相对独立的市场地位的基础上利用合作社的服务;同时, 农民专业合作社属于经济组织, 故以政治活动或者文化活动为主要活动内容的组织不受本法 调整。第四, 本法第二条明确了农民专业合作社对成员的服务内容。包括: 提供农业生产资料的购买, 农产品的销售、 加工、 运输、 贮藏以及与农业生 产经营有关的技术、 信息等服务。根据该规定, 对农民提供金融服务的合作组织也不受本法调整。( 二) 既是民商

6、事主体法也是产业促进法 ?农民专业合作社法?是民商事主体法还是产业促进法, 决定着立法的重心。从主体法的角度来理解, 对农民专业合作社的规范重点应当是设立登记、 治理结构及合并、 分立、 解散和清算, 立法 的指导思想和主要目的是保障交易的安全。从促进法的角度看, 立法的重点应当是保障广大农民在自愿的基础上, 通过合作社的方式满足自身的 利益需求以及落实国家对合作社的产业政策、 财政、 税收、 信贷、 技术、 信息、 人才等扶持措施。在我国农民专业合作社的发展实践中, 既存在登记机关、 名称、 组织机构设置、 成员入社条件、 决策方 式等方面不规范、 不统一的现象, 也存在着不能有效克服自然和

7、市场的风险, 不能从金融机构获得贷款以满足资金需求, 不能申请商标等知识产权 而无法形成自己的品牌, 以及难以获得国家给予的财政、 税收优惠等问题。因此, 规范组织行为和促进组织发展都是当前迫切需要解决的问题。从本法的结构看, 既包含了主体法的内容, 也包含了 促进法的内容。这样的结构符合规范农民专业合作社的行为, 保护组织及成员利益, 促进农民专业合作社发展的立法目的。( 三) 是市场行为法而不是市场主体准入法 市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。制度的松紧程度直接影响着市场主体进入市场的成本和难易程度, 影响着市场秩序和 交易安全, 影响着经济效率和活跃程度。就?农民专业合作社

8、法?而言, 如果过多强调市场主体的准入, 则会致使多数现实中的合作社组织难以得到法律的认可, 取得法律上的地位。农民专业合作社建立的重要目的, 在于解决一家一户小规模经营与大市场之间的矛盾, 更多地是为了经营的便利, 而并非以合作社的形式去争取某种经营特权。所以, 现实中的合作社组织, 只要符合本法规定的 条件并依法登记, 就可以取得合作社的法人地位,而未加入合作社的农户, 其行为能力并不会因为本法的颁布而受到制约。因此, 本法更多地是对农民专业合作社这一市场主体的行为进行规制, 可以说是一部市场行为法, 而不是市场主体准入法。二、 ?农民专业合作社法?的特点剖析( 一) 规范与促进并重我国的

9、新型农民专业合作经济组织是在改革开放后逐步发展起来的, 其组织数量、 规模和带动 的农民还不足以全面解决小规模经营的农户与农产品大市场之间的矛盾, 尤其是不同区域农民的合作愿望、 合作需求有较大差异, 如果过分强调对 组织行为的规范, 则必然会影响农民专业合作社的发展, 并进而成为农民组织创新的制度障碍。反之, 如果忽视法律的规范功能, 又难以解决合作社中农民成员的利益保护以及交易安全保障等问 题。因此, 立法所坚持的? 在发展中规范, 以规范促进发展?的立法思路符合我国农民专业合作社发展阶段性的特点。在法律制度上主要表现为降 低成员入社及合作社设立的门槛, 赋予合作社用章程或者决议的方式对成

10、员出资、 机构设置、 盈余分配等方面以更多的选择权和自治空间。( 二) 立足中国实践, 适当借鉴国际经验 国际上的合作社至今已有 160 余年的历史,一些国家均具有专门的合作社法律, 国际合作社发展和立法的经验值得在我国农民专业合作社立法中认真研究和借鉴。例如, 本法中的附加表决 权制度即借鉴了美国、 加拿大新一代合作社的做法。但是, 我国的农民专业合作社在产生与发展的时代背景、 农民的合作需求与对合作社的认识、 国家对合作社的扶持方式等方面均不同于其他国家。因此, 法律制度设计必须从家庭承包经营的基本制度、 工商资本在农业领域的渗透和不同区域的农民在农业市场化进程中所遇到的主要问题教学与研究

11、? 2007 年第 1 期?11? ? ?等现实情况出发, 以更好地满足立法目的的要求。如在? 公司+ 农户?基础上转制而成的农民专业合作社, 存在着农民成员参与民主管理的权利和经济利益不能得到有效保护的现实, 需要通过立法 加以解决。本法在合作社的成员结构、 治理方式和盈余分配等方面均强调了对农民成员主体地位的保护。( 三) 意思自治与法律规制相协调 农民专业合作社是具有典型的人合特征的农民互助组织。为了满足全体成员共同需求, 本法在法律上设置了必要的制度保障, 即成员直接参 与经营管理。尽管法律上不排斥聘用雇员, 但通常情况下, 成员既是合作社服务的提供者, 也是服务的利用者; 既是合作社

12、的管理者, 又是合作社的管理对象。这些特征都决定了合作社的主要事项 都应当由成员自己决定, 即要充分赋予农民专业合作社以自治空间。同时, 保障每个成员拥有独立于合作社的财产权利, 参与合作社民主管理的 权利, 分享合作社盈余的权利等, 不应被章程规定或者自治决议而排除。合作社的财产权利及自主经营的权利也不应受到侵犯或者非法干预。在这些方面则必须由强制性的法律规范对相关主体的 行为加以约束。所以, 在本法中既有大量的尊重合作社及其成员自治权利的任意性规范, 也有对合作社及其成员、 合作社指导机关及其他相关单 位和个人的义务、 职责等方面的强制性规范。( 四) 资本地位和劳动地位相统一经典合作社理

13、论认为, 合作社是成员之间劳动的联合, 因而坚持惠顾返还的原则, 即合作社的 盈余应当全部按照成员与合作社的交易量比例返还于每一个成员。现实中, 僵化的惠顾返还原则对资本报酬的排斥强化了合作社的资金约束, 为解决此困境, 在美国、 加拿大的新一代合作社中也 允许适量的资本报酬的存在。从我国的现实看,资金困难几乎是所有合作社面临的共同问题, 因此, 借鉴国外新一代合作社的经验和立法例, 在保 护农民成员的利益的基础上, 一定程度上满足投资者对合作社的投资愿望, 既符合世界合作社的发展趋势, 也符合我国农民专业合作社的发展实践。( 五) 谋求成员共同利益农民专业合作社是为其成员提供专业化服务的经济

14、组织, 只有从事同类农产品生产经营的, 或者同类服务的提供和利用的农民, 才会有共同的 利益需求。如养猪的农民在饲料购买、 养殖规范、防疫等技术服务和生猪屠宰、 产品加工销售等方面会形成共同的合作愿望, 这是农民建立合作社的利益基础。从事蔬菜种植的农民和从事生猪养 殖的农民并不具有相同的合作需求, 也不存在共同的利益诉求, 他们所建立的综合性合作社不应由本法调整。 合作社谋求全体成员的共同利益, 意味着不是为合作社的少数成员服务的, 这一特点需要通过成员的经济参与和民主治理来维系。同时, 合作社的章程或者决议对其所有成员均有约束力, 但也应保护不同意章程或者决议的成员通过退社等方式, 实现其不

15、同于合作社共同利益的个人利益的权利。 谋求成员共同利益, 同时强调合作社应当主要为其成员服务, 作为经济组织的农民专业合作社有在市场交易中追求利润最大化的倾向, 为此,可能会与非成员进行交易, 但该交易行为不应损 害本社成员的利益, 不应违背合作社的设立宗旨。( 六) 保护成员民主权利通常所说的农民专业合作社的民主权利问 题, 一般认为是指? 民办、 民管、 民受益?的基本原则, 但事实上这并不是合作社独有的特征, 公司等组织形态也是? 民办、 民管、 民受益?。本法强调的民主是指成员主体地位的平等, 即人的平等, 而不 是公司制度中遵循的资本的平等。所以, 保护成员的民主权利, 在合作社法中

16、, 主要是建立和完善一人一票的民主表决机制。即使设置附加表决权, 一人一票仍然是合作社表决制度的核心。三、 ?农民专业合作社法?的核心制度( 一) 农民专业合作社的财产制度 明确农民专业合作社的财产制度对于合作社自身的经营和发展、 成员利益的保护和合作社交易对象的安全保障, 都具有非常重要的意义, 在法律中设计财产制度的关键是, 明确界定合作社与? 教学与研究? 2007 年第 1 期?12? ? ?成员各自的财产权利以及盈余分配关系。第一, 合作社的财产权利。?农民专业合作社法?规定, 合作社对成员出资、 公积金、 国家财政补助形成的和社会捐赠形成的财产, 享有占有、 使用 和处分的权利。该规定实质上是明确了合作社对上述财产的独立支配的权利, 而不苛求拥有对这些财产的所有权。在民法理论上占有权是指对财产的实际控制的权利, 使用权是指对财产加以合 法利用的权利, 而处分权则是决定财产最终命运的权利。本法第四条第二款规定, 农民专业合作社以上述财产对债务承担责任, 这是合作社行使 财产处分权利的重要形式。第二, 成员的财产权利。首先, 成员向合作社的出资在本质上是将其个人拥有的财产授权