从城市规划角度分析我国城市发展中存在的问题

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1、 http:/ 1 从城市规划角度分析我国城市发展中存在的 问题 从城市规划角度分析我国城市发展中存在的 问题 王西琴1 陈世朋2 1中国人民大学环境学院 （100872） 2中国人民大学环境学院 （100872） email:shipeng_ 摘 要：摘 要：目前我国城市已经进入快速发展期，由于管理体制上的不完善，城市 发展中存在一些问题，如生态、环境、交通、公共安全等问题，影响到了城 市居民的生活和城市的长远发展。本文从城市规划的角度分析出管理层次的 问题，并提出法律、制度、公众参与和技术方面的对策。 关键词：关键词：城市问题 城市规划 管理体制 公众参与 1.引言 1.引言 我国城市化率

2、已超过人 30%,虽然城还处于较低水平，但城市化进程进入 了快速发展期。城市的快速发展是加速工业化进程、转移农村剩余劳动力的 一条好出路，同时由于城市人口急增、规划不合理、城区扩张、城市周围工 业快速发展，资源匮乏、能源短缺、生态失衡、环境污染、交通拥挤等“城 市病”突显，城市的生态安全、公共安全受到威胁。所以解决城市问题，实 现城市的可持续发展是当前城市规划面临的主要问题。 “城市病”的病因在城 市规划，城市规划的病因在管理体制，只有解决管理体制上的问题才能从根 本上解决“城市病” ，所以从城市规划的角度分析的城市问题，识别出管理体 制上存在的问题有特别重要的意义。 2.我国城市发展的现状和

3、存在的问题 2.1 我国城市发展的概况、特点和趋势2.我国城市发展的现状和存在的问题 2.1 我国城市发展的概况、特点和趋势 根据第五次人口普查统计大陆31个省级行政区中城镇总人口4.5594亿， 占总人口的 36.06%。 1城市 668 个， 城市人口 3.8892 亿， 占总人口的 30.9%, 其中非农业人口 2.3080 亿。建成区面积 2.2 万平方公里，城市范围内人口密 度 478 人/平方公里。2 表：2002 年中国各省、自治区、直辖市按城市市辖区人口分组统计(不 含台湾省和港澳特别行政区)单位/个3 按城市市辖区总人口分组 城市合计 400 万以 上 200-400 万 1

4、00-200 万 50-100 万 20-50 万20 万以下 全 国 660 10 23 138 279 171 39 规模大，人口多是我国城市的一个显著特点。人口规模在 100 万以上的 城市多达 171 个,而 50 万-100 万的城市 279 个， 20 万-50 万的城市仅 210 个。 大城市比重大是城市化初期的象征。 一般学者认为一个国家城市化过程分为三个时期，前期为缓慢增长期， 城市化率在 20%-30%之间；中期为快速增长期，城市化率在 30%-70%之间，城http:/ 2 市规模快速扩张，经验表明约需 30 年左右，基本上以每年一个百分点的速度 增加；第三个时期为稳定期

5、，城市化率在 70%-80%之间，以城市结构的调整 和优化为主。目前我国城市化率已经突破 30%，进入到快速发展期，可以预 测在未来 20 年左右的时间内我国城市化率将超过 50%,由农业型国家转变为 城镇型国家。4 2.2 我国城市发展中存在的问题-“城市病 ” 2.2.1 环境和生态问题 2.2 我国城市发展中存在的问题-“城市病 ” 2.2.1 环境和生态问题 在城市快速发展过程中大量的农村人口快速涌入城市，城市人口快速增 加，同时伴随对房子、土地、道路需求的增加，能源、资源和环境容量被大 量消耗。进行规划编制时不考虑生态承载力和环境容量，城市定位不结合实 际， 如 2001 年全国 1

6、82 个城市以不同形式提出建设 “国际化大都市” 的口号。 5对城市定位太高造成城市规划与城市发展相脱节， 城市规模急剧膨胀而生 态补偿得不到满足，生态足迹不断增大，生态承载力持续下降，城市的生态 安全受到严重威胁。目前我国城市大部分存在以下环境问题。 一水资源匮乏。全国 668 个城市中约 400 个城市缺水，近 110 个城市严重缺 水，总缺水量 1600 万 m3，年缺水量 60 亿立方米， 缺水影响人口 4000 万。6北方和沿海城市由于过量开采地下水， 出现了地面沉降。 还有很多城市是 “水 质性缺水” 。141 个国控城市河段中，36.2% 的水质为 IIII 类，63.8%的为

7、IV劣 V 类，141 个环保重点城市，19.2%为 II 类，14.9%为 III 类，25.5% 为 IV 类，10.6%为 V 类，29.8%为劣 V 类。7二空气污染严重。2001 年全国 对城市空气质量进行监测的 341 个城市中，114 个城市达到或优于国家空气 二级质量标准，114 个城市满足国家空气三级质量标准，113 个城市空气质量 劣于三级，达到二级标准、三级标准、和劣于三级标准的城市各占 1/3。8 三固体废气物污染严重。2001 年全国城市年产垃圾 1.5 亿吨，还在以 8%-10% 的速度增加， 200 多个城市出现垃圾围城现象,9四噪声污染严重。2001 年 通过对

8、 176 个城市的区域环境噪声监测，6.3%的城市污染严重，49.4%的城市 为中度污染，33.0%的城市为轻度污染，11.3%城市较好。通过对 273 个城市 的道路交通噪声监测，9.5%的路段属严重污染，16.5%的路段属中度污染， 48.7%的路段属轻度污染，25.3%的路段质量较好。10此外还存在光污染、 电磁波污染等。 2.2.2 交通问题 2.2.2 交通问题 不合理的城市单中心布局给城市交通造成巨大压力。我国城市土地属于 政府所有，没有严格的土地利用限制，政府在进行城市规划是则不考虑土地 成本，郊区迅速城市化，城市走向郊区化，城市规模无节制扩大。我国大城 市过去大部分为单中心，现

9、在正在向多中心转变。有的城市在过程中发展卫 星城，但卫星城离主城太近，结果随着主城扩张和卫星城的扩大又连成一片， 城市空间结构未能改善，反而“大饼”越摊越大。19862001 年北京市建成 区扩大了 2.05 倍，上海市扩大了 2.73 倍，广州市扩大了 2.30 倍，天津市扩 大了 1.5 倍。11“摊大饼”城市的交通线大多为环状和中心向外辐射状， 环路和中心向外辐射线路的交点少，内环路的交通流量大，很容易发生堵塞。 车辆增加，车速下降。公共汽车和出租车近年增幅较快。1999 年底公共 交通车辆 18.9 万标台，比 1995 年增加 73062 标台；1999 年底出租车 79.1 万辆，

10、比 1995 年底增加 28.7 万辆，增长 57.0%。12 随着经济的发展，私 人轿车也在快速增加。车速不断下降，从 1965 年的 30-35km/h 下降至目前 的十几 km/h， 为提高运力而增加的车辆， 几乎被车速下降的损失所抵消。 13 道路建设速度跟不上交通流量的增长速度，1999 年底全国城市人均拥有道路 面积 8.8 平方米，仅比 1995 年增加 1.5 平方米。14 道路和交通工具不断http:/ 3 增加，交通状况不容乐观。北京市 1990 年到 2001 年市区交通流量平均以每 年 15%的速度递增,高峰时， 二、 三、 四环路平均每小时每车道通过 1666-216

11、6 辆汽车，目前全市 90%以上的道路处于饱和状态，交通拥堵点段 65 处。15 2.2.3 公共安全问题 2.2.3 公共安全问题 在规划中没有充分考虑公共安全问题，没有建立预警和应急机制，灾害、 疫情、恐怖袭击等突发时，由于城市人口、建筑高度密集，造成的危害大， 伤亡多，影响广。据统计，近年来中国城市火灾发生率呈上升趋势。仅 1999 年，全国共发生火灾近 18 万次，比前一年增长 4 成以上；死亡人数为 2700 多人，比前一年大约增长 15%，直接造成的经济损失高达近 14 亿元人民币， 专家们指出火灾已成头城市的头号威胁。16 城市人口稠密，传染性疾病的 爆发难以控制，2003 年的

12、 SARS，2004 年的禽流感让人依然记忆犹新。随着 社会矛盾不断激化，近些年恐怖事件频繁发生，美国的“911”事件，西班 牙的马德里“311”事件触目惊心，俄罗斯恐怖噩梦不断。公共安全已成为 当今城市规划中不可忽视的一个问题。 3.从城市规划、管理的角度剖析城市问题 3.1 城市规划中决策和管理权划分问题 3.从城市规划、管理的角度剖析城市问题 3.1 城市规划中决策和管理权划分问题 城市规划的决策权划分存在信息不完全问题，具有规划专业知识的城市 规划部门没有城市规划决策权，而不具有规划专业知识的政府领导拥有决策 权，规划师对规划决策的影响较小，他们主要从事的是技术问题，决策中没 有充分体

13、现规划师的知识和信息。从相关利益的角度来看，城市规划是政府 领导的政绩的一种体现，政府领导大多几年一换届，他们在决策时更多考虑 短期效应，所以规划从一制定的时候就带有“先天的缺陷” 。 城市规划的管理权在同一层次分配过于分散。在城市规划的实施过程中 管理权被分到多个部门，如城市规划部门、土地部门、计划部门、环保部门 等，各部门事权有重叠、交叉和冲突，行政不规范，常出现“越位” 、 “缺位” 、 “错位”现象。在进行规划编制时，不同的部门依据不同的法规，各自行使 有利于自身的事权，相互冲突。 3.2 城市规划中体制和制度问题 3.2 城市规划中体制和制度问题 体制僵化致使城市规划滞后于城市发展。

14、规划编制、审批和执行的程序 复杂，编制体系不同步和相关编制不同步，时效性差，造成规划审批与城市 发展的不同步，规划开始执行时，城市的实际规模已经超过了规划的规模。 如某城市共编制过四版规划，分别是 1982 版总规（1982-1990） 、1985 版总 规（1985-200） 、1989 版总规（1989-2010） 、1996 版总规（1996-2010） ，规 划编制平均间隔 4.6 年，1996 年版总规因规模不符要求至 2000 年通过审批， 而 2000 年的人口规模已经突破了规划人口规模。17。 制度不严，已批的城市规划调整随意。 城市规划法在第二十二条对于 规划的调整做了规定：

15、 “城市人民政府可以根据城市经济和社会发展的需要对 城市整体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关 备案，但设计城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更时须经同级人 民代表大会或其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。 ”规定是定性的， 没有严格的标准作为依据， 城市政府可以不太麻烦的对一些细节做自由改动。 3.3 城市规划中的法律问题3.3 城市规划中的法律问题 法律是事权划分和政府行政的重要依据，法律不完善影响了政策的效力 和效率。 1989 年全国人大审议通过了建国后第一部城市规划法 ，但受当 时计划经济的影响,有些地方还不完善，亟待修正。 一法规之间相互抵触，有些

16、规定在实际操作中无法执行。 城市规划法http:/ 4 与土地管理法 、 水法 、 环境保护法等法规之间有许多条款相互冲突， 如城市规划法与土地管理法对土地的分类标准就不一致，在具体执 行过程中两者的数据很难协调。 城市规划法规定的“一书两证”制度在土 地产权转让市场化的操作过程中,土地管理部门和用户都不能按照原法定程 序来领取“规划选址说明书” ，有背“不能规定某些人力难以做到的事情”这 一立法的基本原则。 二技术屏障造成信息不对称。 城市规划法的偏重于规定规划文件的内 容与编制方法，技术术语过多，一般市民很难理解，不利于法律的普及、实 施和监督，造成政府、开发商和市民之间存在信息不对称，一些违规现象时 常发生。由于拘泥