经济发达镇属地化管理基于委托—代理的理论

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1、1 经济发达镇属地化管理：基于委托代理的理论 经济发达镇属地化管理：基于委托代理的理论 叶贵仁 连晓晓 摘 要：摘 要：随着城市化进程的不断推进，经济发达镇的重要地位愈发凸显。然而传统属地化管理模式造成了基层管理的不适应性， 被动式改革、 治理资源匮乏和条块分割等问题给经济社会的可持续发展带来挑战。 本文将属地化管理的困境归纳为以地方领导官僚为核心的委托代理行为的失灵。其基本特点为消极被动的代理人、代理人权力结构不完善、代理人存在自由裁量行为以及代理内容不明确。 我国当前政治制度环境和地方政府的政治利益驱动是该委托代理行为失灵的重要原因，具体表现为象征性赋权、任务结构分化和消极的变通行为等。在

2、这一分析的基础上，进而提出经济发达镇破解属地化管理困境的举措。 关键词：关键词：经济发达镇；属地化管理；委托代理论 一、问题的提出 一、问题的提出 随着农村经济社会的不断发展， 经济发达镇呈现出了与传统乡镇不同的特点， 一般具备 以下几个基本特征： 一是经济实力强， 居民收入较高； 二是聚集人口多， 规模达到城市水平；三是产业发达，经济发展特色明显；四是城镇化水平高，基础设施较完善（叶中华，2008） 。作为联系城乡之间的纽带， 经济发达镇不仅是城乡要素资源双向流动的重要枢纽， 也是城乡 基本公共服务均等化的重要载体。 属地化管理模式指的是中央政府以行政管辖区域和户籍人口为主要依据对地方政府进

3、行公共资源配置的管理模式(周建明，2014） 。在属地化管理模式下，地方政府所拥有的事权、 财权和行政编制等都受到了地域和人口条件的限制， 而这些因素恰恰是地方政府的重要 公共行政资源。 从历史的角度看，中国自古以来便推行属地化分级管理模式。自商鞅变法以来，保甲制 度和重农抑商将农民限制于规定的地域范围， 随着中央集权的不断强化， 属地化管理强度有 增无减。 长期以来奉行的宗法制度更是将血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致， 进一步加强了属地化管理模式（周黎安，2008） 。改革开放以后，中国经济进入了一个高速发展的时期，市场经济逐渐成为资源配置的主导力量，传统的属地化管理体制面临严峻的挑战。主

4、要 表现为跨地域流动性的持续增强以及政府职能的扩展使得地方政府面临越来越多的管理难 题，管理效率不断降低。而基层政府作为政府间逐级发包的最终承包方，经济发展和属地化2 管理模式的矛盾尤为凸显。 镇级政府处于行政系统的最低层， 直接面对社会的各项事务， 然而却缺乏作为基层政府 应该具备的行政许可权、处罚权、强制权等，给社会管理带来诸多不便。尤其在经济发达地 区，产业的发展要求政府提供更多的公共服务，加上外来人口的不断涌入，镇政府管理的事 务愈加繁杂，管理对象不断增长。然而，传统的属地化管理体制造成了乡镇政府缺乏足够的 执法权、财权和机构编制等，不能有效地提供公共服务以满足管理对象不断增长的需求，

5、严 重阻碍当地经济的发展。尤其在教育、城管、医疗等领域，乡镇政府入不敷出、精力不足， 社会管理严重滞后于经济发展。广东省的镇域经济发达，镇级政府的改革又较为频繁，以广 东省的经济发达镇为主要的研究对象来分析属地化管理问题具有可行性和典型性。 经济发达 镇属地化管理的特征及存在的问题是什么？进而探求产生问题的根源并寻找破解对策显得 尤为重要。 二、委托代理理论和属地化管理困境二、委托代理理论和属地化管理困境 （一）委托代理理论和委托代理问题 委托代理理论是 20 世纪 60 年代末 70 年代初，一些经济学家不满 Aroow-Debreu 体系 中的企业“黑箱”理论而深入研究企业内部信息不对称和

6、激励问题发展起来的，创始人包括Wilson(1969)、Spence 和 Zeckhauser(1971)、Ross(1973)、Mirrless(1976)、Holmstrom(1979、1982)、Grossman 和 Hart(1983)等。经过 30 余年的发展，委托代理理论由传统的双边委托代理理论(单一委托人、单一代理人、单一事务的委托代理)，发展出多代理人理论(单一委 托人、多个代理人、单一事务)、共同代理理论 (多委托人、单一代理人、单一事务的委托代理)和多任务代理理论(单一委托人、单一代理人、多项事务的委托代理)。 （刘有贵、蒋年云，2006） 委托代理理论要求具备两个基本假设

7、前提： 一是委托人和代理人之间利益相互冲突。 委 托人和代理人都符合理性经济人假定， 由于两者利益的相互冲突， 代理人便可能利用委托人 赋予的自主决策权谋取自身利益的最大化， 即可能产生代理人问题。 二是委托人和代理人之 间信息不对称。在具体完成某项任务的过程中，代理人会比委托人掌握更多的信息，并且委 托人难以有效地评判代理人的努力程度， 也难以对代理人的行为进行有效监督， 代理人便可 能利用自己拥有的信息优势采取机会主义行为谋取自身的利益， 因此委托人必须设计某种契约或者机制，诱使代理人选择适合委托人利益的最优努力水平（谭禹，2014） 。 （二）委托代理理论引入属地化管理的适用性分析 随着

8、委托代理理论的不断完善和发展， 这一理论也被广泛地运用到公共管理领域中。 由 于我国行政管理机制的特殊性， 中央政府与地方政府所形成的委托代理关系同样存在着信息不对称、道德风险、逆向选择等问题，与企业的委托关系具有相似性（赵蜀蓉、陈绍刚、王少卓，2014） 。从管理体制和组织学角度看，我国纵向政府组织关系主要是一种自上而下的单向垂直的委托代理博弈关系。中央政府是最初的委托人，乡镇政府是最终的代理人。从中 央政府到地方乡镇政府，层层授权，层层委托。对于授权链上任一节点处的政府组织来讲， 他是上一级委托人的代理人， 而同时又是下一级代理人的委托人， 这样的局中人具有双重身3 份。这种关系顺序延伸，

9、就形成了自上而下的单向垂直的委托代理关系（徐敏宁，2009） 。 为了简化模型， 利用委托代理理论分析我国属地化管理问题可以将中央政府和除乡镇政 府之外的地方政府视为委托人，乡镇政府为代理人。上级政府将各项任务层层委托，最终到 达基层政府， 因而导致基层政府不堪重负。 属地化管理模式中上下级政府间的关系符合构成 委托代理理论模型的两个基本假设： 不对称信息和利益目标函数不一致。 信息的不对称即乡 镇政府（代理人）直接面向基层群众，拥有比上级政府（委托人）更多的信息，更了解辖区 基本状况和民众需求。 而上级政府无法获取乡镇政府在执行过程中的完整信息， 因而导致监 督和考核力度不大。 利益目标函数

10、不一致指的是不同层级政府其利益诉求不同， 中央政府面 对我国当前较长的行政链条和幅员广阔、 人口众多的管理对象， 意图通过属地化管理明确责 任边界，提高行政效率。而地方各级政府追求的是用最少的人力、财力和物力实现最大的 GDP 政绩考核，并且上下层级政府之间存在着相互博弈的力量抗衡。因而总体而言，委托人 和代理人的目标并不一致。 基于上述分析， 将委托代理理论引入属地化管理问题研究具有可 行性。 三、经济发达镇属地化管理困境三、经济发达镇属地化管理困境 属地化管理模式在乡镇基层治理中引发了一系列问题，这些问题在经济发达镇尤为突 显，具体体现在以下几点： （一）被动式的任务承接 属地化管理模式下

11、的行政逐级发包制使得基层政府成为各项公共服务供给的最终承包 方，承担了越来越多的职责。随着城镇化步伐不断加快，原有的管理职能已不能适应治理新 情况新问题的需要，乡镇原先偏重于农业经济、工业经济为主的管理职能逐步弱化，而发展 新兴产业、推进现代城镇建设、加强社会管理、加强生态建设、改善和发展民生、促进社会 和谐等方面的任务日益繁重。 然而， 上级政府把经济增长、 财税收入等作为考核的硬性指标， 却忽略了乡镇自身权力与责任体系的不完整性。 在调研中了解到， 过去镇级政府基本上只要 做好征兵、征粮、计生这三项工作即可，现在还要处理好社会信访维稳以及发展经济、招商 引资等工作。此外，整个城镇建设、工业

12、园区建设也均由镇级包揽起来。在编制与以往几乎 保持不变的情况下， 工作量剧增。 镇一级政府直接面对农民， 很多国家政策如社保、 新农保、 低保等，都是由镇负责，任务繁重，然而上级往往不赋予一定的权力。1 在经济发达地区，为了适应市场经济发展，上级政府经常改革镇级机构设置，但却往往 缺乏足够的事前民主协商与充分论证。 由于镇级机构设置经常处于变动之中， 相应的权力与 责任体系缺乏稳定性，上级政府还经常通过下发政策文件、安排临时任务、各种会议与检查 的形式打乱镇级正常的行政过程。 在被动式的任务承接模式下， 镇级往往不堪重负， 进而诱发一系列选择式执行的行为以 应付上级的要求。在调研中发现，镇级往

13、往重视那些上级要考核的、政策性比较强的工作， 如土地、规划、建设等，而忽视那些政策性比较弱、上级不考核或者难考核的工作，如维稳、 教育和医疗。 而这些难以考核的工作恰恰是属地化管理的重要内容， 因而使得属地化管理的 效率大打折扣。 （二）地方治理资源匮乏 在属地化管理模式下， 镇级政府缺乏相应的治理资源来开展日常的行政工作。 在事权方 面， 国家赋予不同层级的地方政府以不同的处理社会事务的权力， 镇一级政府处在政权的最 末端， 其事权受到了严格的限制和约束。 镇政府管理权限小、 管理事务多造成基层治理困境。 2013 年 5 月 22 日，鹤山市领导访谈。 4 在当前乡镇的改革中， 上级虽逐步

14、下放若干管理权和执法权给镇级政府， 但是存在着诸多问 题。一方面，下放的权限往往是“难啃的骨头” ，缺乏相应的权力配套而难以执行，导致基 层政府功能不全、权力分散、威信不足；另一方面，下放的权限随意性较大，许多在镇（街） 发生频率高、直接面对群众的权限没有制订明确的下放计划，一些发生频率低、镇（街）又 不具备条件的权限，亦没有收到县里统一指示；在下放的权限中，治安管理等一些与民生息 息相关的权限也未下放，某些权限也未完全衔接好。在调研中了解到，镇级政府普遍认为简 政放权已然成为上级政府部门“抛包袱”的事情，把“最难啃” 、 “最难执行” 、 “花钱最多” 的事情都下放到镇级，然后将“收钱”的项

15、目都保留。直接导致镇级工作运行不顺畅，执法 威信不足且行政效率低下。2总体来说，属地化管理下，经济发达镇的事权并不能满足其自身发展的需求。 在财权方面，各省市根据自己的情况分别确定与市、县、镇之间的税收及其他财政收入 的分配比例。在这样的体制下，虽然镇级国税、地税总额庞大，但其可支配财力所占的比例 却很小。即使基层地方政府由于经济的发展增加大量税收，其可支配财力也大打折扣。不仅 如此，在简政强镇的改革的过程中， “加强镇级财力保障”这一改革精神往往被“选择式执行” ，改革重点放在镇级机构的优化和职能调整上，忽视了镇级财力的加强（叶贵仁、钱蕾，2013） 。 以广东顺德容桂街道为例， 容桂街道财

16、政分成大概占 30%40%， 低于顺德平均水平。2011 年其国税和地税收入 48.5 亿元（不算关税） ，但是上级只返还 7 亿元。这样的财政状 况直接导致入不敷出， 2012 年其财政预算为 19.5 亿元， 但是仅中小学教师和公安就花费 6.5 亿元，还要负担 2000 多名各类人员的工资等。3由此可见，属地化管理体制下经济发达镇的财力也十分有限。 加之高流动社会带来的教育、 医疗以及公共设施建设维护的负担不断加重， 基层政府不堪重负。 （三）条块矛盾突出 条块分割指的是我国在政治经济等许多领域内长期实行的按照行政区域分成 “块块” 管 理与按照中央到地方的不同部门内部上下层次系统分成“条条”管理相结合的管理体制。而 属地化管理强调特定行政区域内一级政府的统筹和协调作用， 显然我国传统的条块分割管理 体制会给属地管理带来诸多难题。第一，县级政府有关部门设在乡镇的“条条”机构较多， 少则 10 多个，多则 20 多个，如公安、司法行政、国税、地税、工商、土地、财政、交通、 电信、金融、部分农口等部门在乡镇均有派出机构。然而镇级政府工作的综合性，客观