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1、科學知識與水政治：旗山溪治水爭議之個案研究133科學知識與水政治： 旗山溪治水爭議之個案研究范玫芳張簡妙琳陽明大學科技與社會研究所副教授陽明大學科技與社會研究所碩士生當前在極端氣候與環境變遷的挑戰下，水患治理成為具高度爭議與複雜性的重要課題。本文旨在探討旗山溪治水爭議中，政府與相關組織之間的權力運作以及科學知識生產的動態互動過程。剷除高莖作物的知識論戰突顯了權力與資源的不對等、既有法規標準的僵化，以及治水政策的盲點。地方公民團體以在地經驗與知識挑戰官方的治水論述和知識宣稱，透過學習學科領域專業知識與諮詢水利專家，積極參與水患的治理。個案除了突顯治水場域中不同知識的相互競逐，更展現了以在地知識脈
2、絡為基礎，並結合治水知識，以發展適當的治水良方。關鍵字：科學知識、治水、在地知識、公民參與、公民科學壹、前言近十年因颱風而造成臺灣各地區淹水的災情不勝枚舉，特別是 1996 年的賀伯颱風、2001 年的納莉颱風、2003 的敏督利颱風以及 2004 年海棠颱風，都造成高雄地區大範圍的停電以及嚴重淹水。2009 年八八風災重創南臺灣，高雄旗美地區為嚴重淹水災區之一，但旗山溪卻未列在經濟部水利署推動的人文及社會科學集刊 第二十六卷第一期（103/3） , pp. 133173 C中央研究院人文社會科學研究中心 本文承蒙國科會研究計畫經費補助，初稿曾發表在 2012 年社會學年會（東海大學，11 月
3、）與台灣政治學年會（臺師大，12 月） ，作者感謝杜文苓與鄧志松教授的評論，以及匿名審查人的寶貴意見。收稿日期：102 年 5 月 3 日；接受刊登日期：102 年 12 月 2 日134人文及社會科學集刊易淹水地區水患治理計畫中，1經民眾多次陳情，旗山溪的防洪爭議愈趨白熱化。早在 2008 年卡玫基颱風侵襲南臺灣，接連幾天的豪大雨造成旗山地區嚴重淹水，損失慘重。地方受災居民串連陳情並籌組自救會，針對政府未依法執行河道中高莖作物剷除，擬對政府提出瀆職告訴，並要求政府積極改善淹水問題。地方居民指出淹水成因，除了急驟豐沛降雨的天然因素外，還有河床種植高莖作物導致水道縮小、政府長期疏於疏濬與垃圾阻塞
4、不利宣洩，故要求政府加強取締河床的高莖作物與疏濬。2卡玫基颱風後，政府積極取締並大規模剷除已種植於河床上的高莖作物，3但此作為卻也引發地方農民的抗議，認為高莖作物雖然會影響水流，但比起高莖作物，上游的泥沙堆積物和漂流木才是造成淹水的主因。42007年水利署即編列約 2 億 4 仟 5 佰萬元的工程經費治理旗山溪上游河段，並在旗山溪上游河段治理規劃報告的結論中提到治理區段須新建、加高與增加堤防與護岸之強度，以使旗山溪恢復原有自然穩定河性、確保跨河構造物（例如：橋樑、攔河堰取水工）及防洪構造物安全等，且能延伸其他效益，5但經過卡玫基颱風及八八風災，旗山區多處橋樑及護岸損毀，居1 經濟部為改善淹水問
5、題，於 2005 年提出易淹水地區水患治理計畫 ，以期降低高淹水潛勢地區之水患問題並保護國人免受水患威脅。官方依據國科會防災國家型科技計畫辦公室所模擬之淹水潛勢區域，以及歷年來颱洪受災淹水範圍的調查作為主要治理計畫區域之劃定，卻也讓某些飽受水患威脅的地區未能納入保障。 2 河川流域的種植係依河川管理辦法第三十七條規定： 於堤外堤腳、防洪牆、護岸或堤防附屬建造物臨水面二十公尺以內不得許可種植植物，但草本、蔓藤植物之植栽高度低於五十公分且未設置支持之棚架者，不在此限。 （經濟部水利署，2010） 3 水利署第七河川局於 2008 年提報高屏溪流域高莖作物暨違建物拆除 5 年分年分區執行計畫 ，編列
6、高莖作物剷除總經費約 6 仟 4 佰萬元，旗山溪河段之經費約 1 仟 2 佰萬元（監察院，2010a） 。 4 關於高莖作物的爭議，同樣也發生在高屏許多鄉鎮，例如林邊、高樹或鄰近荖濃溪的六龜農地，而六龜農地原定全面剷除，經過農民抗爭後協議僅剷除新種植的高莖作物；除了剷除作物外，政府亦藉由土地徵收與補償農民等方式解決爭議。 5 報告書中提到計畫實施完成後，可保護土地淹水 24.66 公頃及流失約 0.3 公頃，若以流失為本計畫保護區內土地民國 93 年度之平均公告現值加四成估算，土地流失效益約 0.120 仟萬，淹水造成農作物損失為地上物補償費估算，依此該防範區域農作物減免損失約 0.158仟萬
7、，若本計畫工程施設後，其直接效益約 0.278 仟萬元。另有關防洪工程實施完成後所衍生之效益，主要為土地利用價值提高，促進經濟繁榮等效益，保障人民財產安全等，多與未科學知識與水政治：旗山溪治水爭議之個案研究135民仍無法避免淹水之苦，顯然水利署的河川治理計畫並未達預期效果，河段治理工程的成效不彰。政府除了須增加經費剷除高莖作物之外，防洪護岸工程繼高莖作物之後也成為水患治理爭議的焦點。然而，不論是高莖作物抑或是護岸工程，地方人民都提出不同於政府的看法，且在水患成因上呈現諸多的分歧觀點，並挑戰政府所立論的工程或治水知識。以往人類將自然視為外在於社會生活的現象，以為能夠透過對科學知識的掌握以及運用科
8、技的發明宰制自然。而當前在面對極端氣候與環境變遷的挑戰下，工程與科技物的建置卻可能產生新的風險，且造成人類生存環境更多的不確定性。水作為地球環境中重要的天然資源及維繫各種生態系統運作的物質之一，已不再侷限於自然科學界中的研究，方法上不僅愈來愈多元，跨領域的研究更突顯了水治理與科技發展、環境變遷及社會文化等多面向緊密關聯。水患治理過程牽涉諸多層面，不僅是工程的技術，更涉及水文條件及地質環境的問題，換言之，當今以技術科學引領國家發展的過程中，國家乃是由許多複雜行動者所構築而成的技術科學（techno-science）網絡。在水患治理的過程中，國家常被化約為單一的行動者置於網絡當中，卻忽略了在國家底
9、下所涉及各類行動者的弔詭現象。透過水患治理的科技研究，可發現水如何在不同社會領域中被不同的行動者以不同的策略或觀點運用（Carroll, 2012） 。 從歷史回溯的觀點探究水在西方世界中各個世紀的角色，便可了解水如何被收編於國家治理。十九世紀，因為細菌論與實驗室醫學的發展，水成為可能傳遞疾病與汙染的成因，科學的進入重建了人們對水的認識。緊接著工業化的過程中，人民對水的需求也隨之高漲，促使國家更為重視水資源的管理，並積極研究與興建水利設施，以提供足夠用水。因此到了二十世紀，水壩及水庫成為文明國家與現代化的象徵（Bakker, 2012） 。這些個案除了描繪出水利技術與國家的關係、科技物的發展改
10、變國家對水的治理方式外，也意味著科技、自然與政治三者密不可分的關係。來發展和政府政策及未來土地利用計畫相關，其間接效益甚大，其評估標準擬以直接效益25% 為評估依據，其間接效益約 0.070 仟萬元。 （經濟部水利署水利規劃試驗所，2007）136人文及社會科學集刊既有的防洪工程及水治理的文獻仍涇渭分明，以工程技術的科學論文為主。國內對於治水議題的研究逐漸受到重視，主要側重於制度運作現況的檢討（杜文苓、李翰林，2011；蔡淑玲，2011；魯台營，2012） 。當前在治水議題上的討論反映了臺灣水患治理的幾個現象：6首先，在政策規劃上，多以地方公所的村里長及民意代表為首，缺少在地文史工作者的觀點或
11、廣泛地徵詢專家與民間團體（曾瑾珮，2008；黃修文，2008） ；政府部門在流域的治理與規劃上未能整合，各自仍依權責劃分進行管理（張豐年，2012a；胡思聰，2009；徐蟬娟，2013a） ；國土規劃不完善，延伸至法規修正及土地徵收涉及的利益等問題（李根政，2007；徐蟬娟，2013a） 。其次，水患成因複雜，治水預算不斷增加，但整治成效不彰，且中央政府對地方治水預算執行的追蹤考核未臻完善（李允傑，2008；陸以正，2008；徐蟬娟，2013b） 。第三，以往一般民眾會被認為難以參與治水工程細節的討論，而未具工程教育背景的民眾意見其實豐富多樣，例如提倡滯洪池、生態工程取代水泥構造物、認為政府多
12、採束水防洪工程外，過於倚賴水理演算或動態模擬等科學數據，可能忽略潛伏未察之因素，以及在當今氣候異常的狀態下，過於拘泥於法定的規範標準所施做的工程（徐蟬娟，2013a；2013b；劉力仁，2013；張豐年，2012b） 。以上論述突顯出臺灣的水患治理處於經費利益、制度規章及治水知識等錯綜複雜的脈絡。在旗山溪的水患治理過程中，旗山自救會、尊懷文教基金會、政府、農民、地方居民等相關政策行動者並未從多次的公聽會取得共識。民眾陳情、媒體報導乃至立法院公報中，一再提出高莖作物之影響。旗山自救會認為高莖作物致使嚴重淹水；農民訴苦其賴以為生的高莖作物，與河共存；尊懷文教基金會認為重點在疏濬不在高莖作物，最後政
13、府宣告： 順從民意剷除高莖作物。治水過程中牽涉了團體間利益與資源的糾葛、農民的弱勢與組織的權力運作。在旗山溪爭議個案中，各行動者如何提出各自的科學證據並向外界推廣自己所宣稱的知識？政府、水利專家、自救會、地方團體與居6 主要根據國內相關文獻及長期關注治水議題的非營利組織在近十年所發表的政策評論，包含水患治理監督聯盟、台灣環境資訊協會及國家政策基金會。科學知識與水政治：旗山溪治水爭議之個案研究137民構築出什麼樣的網絡？在網絡之中如何將權力轉化並透過資源和知識的結盟，讓一方獲得支持且使另一方的力量削弱？進而影響水患治理的決策？本研究目的在探究旗山溪治水爭議中，各方權力資源的相互競逐，以及科學知識
14、生產的動態互動過程。本文以新科學政治社會學（new political soci-ology of science）為分析途徑，描繪出水患治理議題中，立基於實證研究下的科學知識、歷史經驗與文化所形成的地方知識論述、地方文化以及政治利益與權力間彼此交織成動態且複雜的網絡。本研究採取文件分析法以及深度訪談法，檢閱相關會議紀錄、立法院公報、報紙與網路新聞等資料，並於2012年 4 月到 2013 年 9 月間以立意抽樣選取第七河川局的兩位工程師、7尊懷文教基金會會長、8在相關說明會中發言的地方民意代表9及市議員、10曾參與旗山溪防洪工程勘查的水利工程學者、11農民與地方居民進行訪談，12共計有九位受
15、訪者（詳見附件一） 。本文首先介紹新科學政治社會學與在地知識的理論概念，接著，介紹旗山溪與防洪爭議，並進一步探討旗山溪水患治理中高莖作物的知識論戰、水閘門興建與卵石護岸工程爭議，以及地方居民7 第七河川局隸屬於經濟部水利署下，負責高屏溪水利防洪工程。兩位受訪者為工務科職員，其中一位為負責旗山溪防洪工程之工程師，另一位則為離職員工。 8 尊懷文教基金會成立於 1995 年，由當時任教於國立旗山農工的老師們及學生家長共同籌組，主要以推動人本教育，提升生態、環保等為理念為宗旨。基金會會長為成大機械系畢業，除了曾任教師的理監事外，也擔任過社區規劃師、文化資產守護員。會長已在旗山居住數十年，由其著作旗山
16、中山公園導覽手冊 、 旗山文化導覽手冊 、 旗尾山四季風情畫等，可知其對旗山懷有深厚情感與認識。 9 地方里長 S 及 C 為旗山溪東岸的行政區里長。里長 S 曾多次參與地方的治水會議；里長 C的行政區域長期受淹水之苦，特別關注旗山地景橋重建以及旗山溪中下游護岸工程議題。 10 市議員為旗山在地人。曾任旗山鎮民代表會第十六屆副主席、民進黨四屆全國黨代表團。除了關切旗山地方事務外，並善於突顯地方環境以及歷史文物之特色，積極推展旗山觀光，並參與旗山治水爭議之各項會議，以在地及民意代表身分表達意見。參考黃佳琳，2012；陳明成，2009；焦點新聞網，2012。 11 受訪者為屏東科技大學土木工程系教授，專長為地下水資源評估與管理、水文地質生態學、深開挖袪水系統工程等。除了擔任政府編制下的治水組織委員，近年來更活躍於水資源管理相關的非營利組織（例如擔任屏東藍色東港溪保育協會理事長、參與南方水盟、高雄市綠色協會舉辦的活動） ，並致力於推廣其著名研究個案二峰圳的 舊技術新思維 。 12 受訪
