三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议

《三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议》由会员分享，可在线阅读，更多相关《三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、农业经济问题(月刊) 2006年第6期三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议 潘晓成内容提要 本文运用成本收益分析方法对三峡库区生态移民政策绩效进行评价,得出的结 论认为生态移民具有改善生态环境和提高扶贫效率的作用。但要提高生态移民的政策绩效,达到既 “移得出” 又 “稳得住”,必须协调处理好生态效率与经济效率、 迁出地与迁入地农户意愿、 最 低生活安置与最低生产安置的关系,并应根据迁入地和迁出地的实际状况,采取相应的配套政 策,推行不同的移民安置模式。 关键词 三峡库区 生态移民 政策绩效一、 三峡库区生态移民背景三峡工程涉及工程性移民的区域涵盖湖北省、 重庆市19个区县(2005年新建制)

2、。该区域地处四 川盆地以东、 江汉平原以西、 大巴山脉以南、 鄂西武陵山脉以北的山区地带。三峡库区以东为渝鄂边 境山地,以西属四川盆地边缘低山丘陵区,区域内 沟壑纵横,自然地理状况十分复杂。整个库区河谷 平坝仅占总面积的4. 3 % ,丘陵占21. 7 % ,山地占74 %。由于高山岭谷区生产和生活条件恶劣,从20世纪90年代末开始,较大规模人口向区域内、 区域外的平原、 城镇流动,并随人口流动出现举家 外迁趋势。至21世纪初,政府逐步介入并主导这 一趋势,将 “生态移民” 作为扶贫的重要方式加大投 入,使库区高山岭谷地带的农户成规模、 有序搬迁。(一)库区生态移民界定和阶段划分1900年美国

3、学者考尔斯将群落迁移的概念导 入生态学,提出了生态移民的概念。就其内涵而 言,生态移民是迫于生存环境压力而进行的人口自 然迁徙过程,与工程性移民具有本质区别:(1)工程性移民具有强制性,而生态移民具有选择性,生态 移民体现 “生存权利优先” 。(2)政府对工程性移民 的介入具有补偿性,而对生态移民的介入具有补助 性。政府对生态移民的投入不具有对实物损失的 赔偿性质,而是对维持生态环境的鼓励行为,国家投资体现为补助性质。 在三峡工程库区,区别生态移民与工程性移民 有利于掌握严格的政策界限。按照对生态移民的 概念界定,库区生态移民分为两种类型:(1)自然外 迁。始于20世纪80年代末,随农村人口大

4、流动出现的居住地迁移,表现为生产生活条件恶劣的高山 岭谷居住人口向城市和平原集中,这一自发行为反 映了农户对居住环境选择的理性。据2003年对重 庆市奉节县部分村调查(见表1) ,在没有政府支持 的情况下,农户的自发外迁比例仍然很高。(2)政府驱动外迁。从2000年开始,库区政府(扶贫部 门)通过向高山贫困户发放补助款的方式,鼓励高 山贫困户向基础条件较好的平坝区迁居,初衷在于 改善山区群众的生产生存条件。以后随三峡水库 水位提高,国家有计划地推进库区生态建设工程,生态移民不断得到各级政府的重视。如奉节县至2005年,通过重庆扶贫系统组织生态移民总户数 达到845户,共3224人。(二)库区生

5、态移民动因(1)库区生存安全是人口自然迁移的主要原因。极低的收入水平、 极差的生活质量、 恶劣的生 存环境危及山区人民的生存安全。在收入水平较 低、 农户承受经济风险的能力较弱的状态下,农户 在居住环境选择上表现为风险规避趋向;在民工外 出潮中,部分农民非农收入提高,从而产生了离开81潘晓成:三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议条件艰苦的原居住地,自发地向本地城镇和务工地 搬迁。(2)扶贫成本高和库区生态安全是政府驱动 型移民的主要原因。政府驱动生态移民的动机源 于国家对库区特困村的扶持中改水、 改路、 改电的 基础投入巨大、 效率低。因基础条件约束,脱贫户 返贫率高,从而在局部区域推行 “

6、迁居扶贫” 模式。在三峡水库水位不断提高的情况下,水库生态环境 建设提到了政府的议事日程。因库周高山岭谷贫 困区大部分处于长江支流的集雨区,也是库区生态 脆弱区,结合退耕还林工程的实施,政府对生态移 民的重视程度提高,移民规模逐年扩大。表1 农户自发外迁调查 村名平均海拔户籍情况外迁情况外迁户外迁人口外迁户出县 (米)户数(户)人口数(人)户数(户)人口数(人)( %)( %)( %)五坝村 1200315110020716.36.31.6 射淌村1000800280028983.53.50.3 庙坝村900694243015522.22.20.1注:外迁标准以赡养人口随户主外出不归1年以上计

7、(三)库区生态移民形式:对奉节县的调查2000年奉节县对原长安乡岩下村18户、52人进行了整村搬迁。平安乡晏坪村1社6户17人全 部搬出居住多年的 “老鸦洞” 。2001年,奉节县对原桃树乡成功进行了一养(五保户)一留(有经济头 脑的农民)两头牵(投亲靠友和插花安置)的尝试。2003年,在草堂镇欧营村安置高山村(林政村)贫困户28户118人;在吐祥镇双龙村新建一个移民新村,新开垦土地28亩,迁入高山贫困户44户、160人,另插花安置25户;在新店乡兴建高山移民 一条街,安置贫困户60户,215人;在新贺乡搬迁20户、46人。2004年,全县又在太和乡、 吐祥镇集中搬迁和安置高山贫困户110户、

8、385人。在实施山区农民迁居脱贫工程中,奉节县根据贫困村及贫 困户的实际情况,因地制宜地采取四种安置模式:(1)集中安置。即在乡内或村内选择条件较好的地方集中安置迁居贫困户。(2)插花安置。在乡内或村内分散安置迁居贫困户。(3)梯度安置。将村内条件较好、 有一技之长的贫困户搬迁到集镇或集中 点,将其空闲的房屋和土地有偿转让出来,用于安置更加贫困的户。(4)就地安置。将五保户或 “三 无” 贫困户就近安置到敬老院或调整到已搬迁出的高山贫困户原有住房中居住。二、 三峡库区生态移民绩效分析(一)分析方法及样本来源采用成本收益分析方法评价库区生态移民政策绩效,确保分析结果的有效性。假定:(1)农户的

9、移民选择趋向具有理性,对不同方案的选择预期追求成本最低、 收益最高的经济目标;(2)政府理性以投资预算最大化为目标; (3)生态移民以不改变迁入地农户个人福利状况为条件。政府与农户、 迁出 地与迁入地农户通过契约关系明确移民关系,在三方自愿的情况下,假定契约成本为零。在以上假定 条件下,生态移民对农户构成三种成本:生产成本、生活成本、 搬迁成本。搬迁成本是生态移民过程中居住地变动所增加的成本,包括房屋建设和生活设施投资、 新增人情支出等。生态移民中,农户收益由个人经济收益和享受社会公共福利收益两部分 构成。经济收益由土地经营收益和非土地经营收益两部分组成,土地经营收益是种植业收益和畜牧业收益;

10、非土地收益由农户务工收益构成。政府代表公共利益在生态移民政策模式的选择中对农户 搬迁中的各种补助投资构成政府成本支出,其收益体现在政策目标实现的程度上,包括实现农户收入水平提高和生态环境条件改善等多重目标的绩效 上。本文采取问卷、 走访调查的方式,随机抽取奉 节县150户生态移民户获得样本数据。根据具体需要进行分组,采取对比方法对生态移民的不同情 况进行成本收益分析。(二)生态移民效果评价对生态移民的政策绩效进行评价,需要建立与政策目标设计相应的综合评价体系。本文基于成本收益分析建立对库区生态移民政策评价的三个 标准: (1)家庭经营收益(I) ; (2)生态环境收益(IE) ;(3)政府公共

11、投资收益(IG)。提高三个方面的收益可资用于对生态移民的政策绩效评价提供91农业经济问题(月刊) 2006年第6期参照。11 家庭经营收益(I)分析。对生态移民家庭经 营收益的调查表明,库区生态移民的家庭经营收益 都有不同程度的提高(见表2)。据调查,150户移 民前人均土地经营面积为1.5亩,人均土地经营收 益为349元;移民后人均土地经营面积为1亩,家庭经营收益高于移民前,并在移民后几个年度呈现 较快上升趋势。实践表明,由于山区农民从事其他 产业项目的能力较弱,生态移民要达到 “移得出、 稳 得住” 的目标,必须在移民后落实新的承包地,保证 移民后有稳定的、 不低于移民前的土地经营收益。表

12、2 奉节县150户生态移民家庭经营收益状况 搬迁时间户数人口数人均年纯收入(元/人) (户)(人)1999200020012002200320042005200018 52 382 496 880 1030 1480 1810 2100200228118363368430560990141016302003441553783804607101020198022802004602103713204786687801230176021 生态收益(IE)分析。居住在高山岭谷区的农户生产、 生活成本不但表现为个人货币支出,而 且因为负外部性带来对生态环境的破坏,表现为对 生态资源耗损的非货币成本(CE

13、)。生态收益可定 性为生态移民对环境资源占用和耗损的减少程度(IE= CE) ,体现在:(1)高山岭谷生态脆弱区土地产 出水平低,自然灾害频繁使农业生产收益具有不确 定性,农户盲目开荒、 粗放经营成为规避风险、 维持 家庭人口基本生存状态的有效手段。生态移民可 减少对生态环境的破坏行为,防止由此带来的水土 流失所产生的环境问题。(2)实施生态移民促进生活方式的变革。结合搬迁实施 “生态家园” 工程,推 行沼气代燃料,发展 “庭园式” 循环经济,减少了在 生活环境恶劣条件下对森林植被、 水源的破坏。(3)由于生态移民是农户和政府之间的双向选择行为,愿意搬迁的人口越多生态效益越明显,愿意搬迁的人口

14、越少生态效益就越不明显。31政府投入绩效(IG)分析。(1)用奉节县三 个集中搬迁的村数据进行分析。三个村生态移民 按人计算,每人补助投资3386元,按户计每户投资10000元,国家对三个村的生态移民共补助搬迁费108万元。在搬迁后,所有的生态移民户饮水、 交通、 用电等基础条件得到了改善。如让所有的搬迁 户在原居住地享受同样的公共福利则国家需成倍 增加投资(见表3)。(2)个人对公共物品的消费具 有非排他性,生态移民在搬迁后享受到了迁入地的 公共福利,并不减少迁入地原居民户的福利水平。这意味着政府对迁入地道路、 水源和电力的投入对 更多的人提供了消费机会,政府对公共品的投入更 具效率。据调查

15、,库区小城镇具有吸纳更多人口的 就业环境和基础环境,这为实施生态移民创造了条 件。表3 生态移民与就地扶贫的国家投资对比 村名户数人数国家对搬迁补助投资X(万元)国家对就地扶贫的预计投资Y(万元)对比X/ Y (户)(人)平均每户平均每人合计补助水投资路投资电投资合计投资( %)岩下村 18 521.170.40 21 5120 5017512.0 笋河村40921.150.5046161801020622.3 保庆村501750.820.2341111807026115.7 合计1083191.000.341083248013064216.8(三)生态移民模式对比分析生态移民是农户和政府共同

16、选择的结果,衡量 生态移民政策目标是否实现应以更多的人愿意接 受政府的优惠条件而从生态脆弱区迁出为标准。 在农民收入较低且乡情淳朴、 亲情浓厚的山区,农 户抗风险能力弱,而稳固的邻里关系、 亲戚交往是有效的抗风险手段。据调查,迁入地的环境吸引力(稳定的生产条件、 更多的从业机会、 更多的公共福利)和个人支付的搬迁成本是影响农户选择的主要 因素。在迁入地具有较强的环境吸引力状况下分 析农户的选择意愿。如图1所示,横轴代表搬迁成 本(由国家补助投资和个人投资两部分构成)中国02潘晓成:三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议家投资的比例,纵轴代表生态脆弱区愿意移民的比 例。假设国家补助为0时,移民比例为0 ;国家补 助为100 %时,即搬迁成本全部由国家负担时,移 民比例为100 % ,意味着所有的人在不负债的情况 下都有移民的愿望。随着搬迁成本中国家投资所 占比例提高,个人负债水平降低,移民比例也随之提高。图中两条曲线反映了不同的收入水平对移 民趋向的影响,农户收入水平越高,抗风险能力越 强,对负债的心理承受能力越