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1、5行政事业资产与财务20092009 年第 5 期 总第 20 期ASSETSANDFINANCES我国改革开放初期采取了放权让利的措施， 政府财政收入占GDP的比重逐步下降。 为缓解财政压力，一部分原由政府免费提供的产品和服务 （如公路、 教育、 医疗等） 逐渐引入了市场机制， 政府尝试以收费、引入社会资金等形式为这些公共事业募集资金。供给方式的转变使得相关行业的面貌焕然一新： 这些行业在很短的时间内取得了飞速的发展， 广大人民群众享受了便捷的服务， 政府也因此极大地减轻了自身的负担。与此同时， 诸多问题随之而生： 高收费等问题引起了消费者的不满； 经营单位在自身利益驱动下将收费行为长期化，
2、 部分行业获取的局部超额利润以社会整体更大的损失为代价， 维持这种局面将严重阻碍经济进一步发展； 相关单位员工的收入大大超过了社会平均水平， 与其社会贡献、 工作技术含量等严重背离； 公共部门热衷于经营性收费也损害了政府形象， 政府将负担转嫁给社会公众与建立社会主义公共财政的大方向南辕北辙， 引起公众的不满。本文以高速公路为例研究准公共物品的市场化提供机制带来的利弊， 并探讨相应的措施。一、 我国高速公路的基本情况自1988年我国开通第一条高速公路起， 截至2007年底， 高速公路通车总里程突破5万公里， 通车总里程稳居世界第二位， 改善了国内的交通状况， 取得了举世瞩目的成就。我国用20年的
3、时间， 完成了发达国家40年走过的历程。在取得重大成就的同时， 我国的公路收费也创下了世界之最： 目前世界上收费公路的平均比例为1%，而中国收费公路占公路总里程的比例达7%， 为世界平均比例的7倍， 是目前世界各国中比例最大的。全世界二十几个国家和地区的收费公路共计14万公里， 而中国的收费公路总里程约10万公里 （2005年资料） ， 所占比例超过70%， 大大高于其他国家。目前我国已建成的公路中， 高速公路的90%、 一级公路的80%和二级公路的40%以上 （2008年底我国实行燃油税改革后各地开始逐步取消二级以下公路收费） 都是收费公路， 这反映出我国收费公路的规模过高， 远远超出正常的
4、收费比例。在美国， 为了确保公路的公益性， 政府始终是公路徐进准公共物品的市场化提供机制及其评价准公共物品的市场化提供机制及其评价以高速公路为例申燕：高速公路应不应该收费 ，经济论坛 , 2008 年第 9 期。高博、 常连玉、 王应敏：收费高速公路的定价与政府管制思考 ，价格月刊 ， 2006 年第 11 期。ASSETSANDFINANCES投资的主体。美国全国拥有8.9万公里高速公路，只有大约8000公里是收费路段， 所占比例不到9%， 大概是我国高速公路收费比例的1/10， 且收费金额很低。在美国中西部地区， 绝大多数公路甚至连收费站都没有。相比之下，我国一些原本由政府投资的公路，在1
5、5年收费期限到来之前， 也常常通过转让方式， 摇身变为经营性收费公路。二、 高速公路的准公共物品性质现代经济学按照产品收益排他性和竞争性的区别， 将经济部门划分为私人部门和公共部门。由市场提供用于满足个人需要的商品和服务称为私人物品；由政府公共部门提供用于满足社会公共需要的商品和服务称为公共物品。1.公共物品与私人物品公共物品是这样一些产品， 不论个人是否愿意购买它们， 它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里； 相比之下， 私人物品是这样一些产品， 它们能够分割开并分别提供给不同的个人， 也不会带给他人外部的收益或成本。 公共物品有效率的供给通常需要政府行动， 而私人物品则可以通过市场有效率
6、地加以分配。区分公共物品和私人物品通常使用两个标准： 一是排他性和非排他性； 二是竞争性和非竞争性。私人物品具有排他性和竞争性； 公共物品具有非排他性和非竞争性。公共物品和私人物品是社会产品中典型的两极，同时具备非排他性和非竞争性的属于纯公共物品， 有些则兼备公共物品与私人物品的特征， 这类产品属于准公共物品。 其中有些物品有非竞争性而不具备非排他性， 即在不拥挤的情况下增加一部分消费不会增加边际成本， 具有非竞争性但是可以通过设置排他性的装置阻止一部分人来消费， 具有排他性。还有的物品只具有不充分的非竞争性和非排他性， 这种特征往往是由于过分拥挤和外部效应引起的。2.公共物品与私人物品的供给
7、形式根据公共经济学的相关理论， 不同性质产品需要与其相适应的产品供给形式。 对于具有公共物品特征的产品， 如果按照市场化方式提供将违背经济学的基本原则， 供给者会按照利润最大化的原则进行定价， 具有垄断性质的产品更容易偏离其成本价格； 消费者由于价格过高， 从而减少自己的需求， 社会将为此付出无谓的损失。对于具有私人物品特征的产品， 如果采取无偿或者低价的供给， 消费者将产生过度的需求， 供给者会长期处于亏损之中， 从而减少自己的供给， 社会也将为此付出无谓的损失。3.高速公路的产品属性高速公路作为重要的公共基础设施， 具有公共产品的属性， 主要体现在以下几个方面：一是收益的外溢性。高速公路作
8、为公共基础设施， 提供了便捷、 安全的交通途径， 缩短了时空距离， 不仅仅是通行者， 整个社会都会由于交通的改善而普遍受益。基础设施作为共同的生产条件， 它不可能被某个生产者独自使用， 它本身不能作为商品一次性地整体出售给使用者，它具有公用性、非独占性和不可分性， 具有公共物品的一般特征， 不仅物质生产部门可以直接利用它促进生产效率的提高， 非物质生产部门也能够从中受益。高速公路提高了通行的效率， 减少了单位运量的油耗以及二氧化碳的排放， 降低了物流的成本， 相对于普通公路， 单位运量带来的负面效应将大大减少。从这个意义上来看， 高速公路建成后， 收益将出现外溢。二是自然垄断性。首先可供选取作
9、为高速公路的资源是有限的， 先期建成的高速公路往往占据了最优的路线， 可供竞争的选择方案一般不多。如果按照段兵、 金言：我国高速公路收费乱象透视 ，价格与市场 ， 2008 年第 7 期。萨缪尔森：经济学 ， 华夏出版社， 1996 年。公 共 经 济 管 理5行政事业资产与财务20092009 年第 5 期 总第 20 期ASSETSANDFINANCES普通商品的经营方式， 让经营者自主定价， 由于缺乏可供选择的绕行道路， 供给者之间无法展开充分的竞争，通行者只能选择建成的高速公路通行。 经营者将利用这一优势， 提高收费标准以获取垄断利润。 同时， 由于高速公路投资巨大， 目前在我国还不太
10、发达的情况下，不能像普通商品一样形成充分的供给竞争。三是具有不完全的非竞争性。 高速公路不同于纯公共物品， 使用者的增加会对其他车辆和周边环境造成负面效应， 更多车辆进入会导致拥堵。 同时， 高速公路可以通过设置排他性的措施， 如设置收费站等， 这些措施将直接把受益范围限制在一定的区域之内。三、 高速公路收费的理由及其评价在我国， 收费已经成为筹集高速公路建设资金的重要方式，90%以上已建成的高速公路是收费的。从现有的研究来看， 提出我国高速公路必须采取收费方式的理由主要有：1.筹集建设资金这是目前支持我国建立高速公路收费制度的最主要理由。一些学者主要强调它的商品性，他们认为尽管收费会带来若干
11、负面效应， 发达国家普遍采取高速公路免费使用， 但我国从发展中国家到中等发达国家还需要一个漫长的过程， 所以目前的收费制度还是合理的。如果采取公共提供方式， 参照发达国家由政府负责建设的模式将遇到资金供给上的困难， 会阻碍高速公路的发展。 采取收费形式能够缓解建设高速公路的巨大资金压力， 加快我国交通事业的发展。我国高速公路20多年来取得的超常规发展为此提供了最有力的支持。2.纠正外部效应高速公路在使用过程中带来的温室气体排放对环境造成了污染， 同时也对沿线造成了较大的噪音污染。按照公共经济学的理论， 应当对存在外部效应的经济行为征收庇谷税， 同时高速公路具有不完全的非竞争性， 如造成拥堵、
12、事故率的上升， 对其他车辆存在一定的负面效应。因此一些学者提出对高速公路进行收费， 以限制温室气体的排放， 缓解拥堵， 避免过度使用。使用者享受了便利就应当支付更高的价格， 然而作为一个交通系统， 不仅仅是直接使用者获益， 其他不使用高速公路的车辆也会因高速公路的分流效应而受益。交通流量的下降会缓解拥堵， 其他人也享受到了高速公路外溢的收益， 沿着这种思路分析下去， 我们从侧面佐证了高速公路的建设成本应当由使用者和非直接使用者共同承担， 即通过税收安排更合理， 收费不应当成为高速公路建设资金的唯一来源。如图1所示， 如果行车者的成本曲线为MC， 而使用高速公路的个人收益为MPB， 外溢收益为M
13、EB， 则社会总收益MSB=MPB+MEB， 那么最佳车流量将由边际成本曲线MC与社会总收益曲线MSB的交点决定，即图1上的B点。 此时高速公路使用量为2(OE)， 支付的总价格2(OH） 中一部分 （CD） 由直接使用者负担， 另一部分 （BC+DE)为社会所负担。如果由直接使用者负担全部成本， 则高速公路最佳使用量由MC与MPB的交点所决定，即图上的A点， 此时高速公路使用量为q1（OF） ， 支付的总价格p1（OG） 全部由直接使用者负担， 社会因为 “没有直接受益” 而不负担任何费用。价 格HGBMCA CDMSBMPB MEBFEO数量图 1蔡利、 李海东：高速公路收费的理论依据及政
14、策评价 ，中国物价 , 2006 年第 10 期。5行政事业资产与财务20092009 年第 5 期 总第 20 期ASSETSANDFINANCES公 共 经 济 管 理比照这两种情形， 我们可以发现q1q2同时p1CD， 即收费一方面减小了高速公路的通行量， 另外一方面使用者将支付更高的费用。此时， 社会将面临两方面的效率损失： 一方面， 高速公路没有被充分使用，使用者需支付更高的价格； 另一方面， 普通公路没有得到有效的分流， 更多的车辆进入造成拥堵， 增加了使用者间接支付的时间成本。以上分析在我国实践中可以找到佐证， 我国开征燃油税并逐步取消二级公路收费后已经逐步显现： 由于高速公路没
15、有相应削减收费， 拉大了两者的使用成本差距， 在政府不对此加以矫正和使用者只考虑自身成本收益的情况下， 部分车向国道分流。以黑龙江为例， 近期的监测结果显示， 取消二级公路收费后， 日均车流量增幅大多在30%以上， 特别是高速公路网辅线二级公路环比平均增长46%， 其中哈同高速宾哈辅线二级公路东风站车流量环比增长294.8%。高速公路车流量普遍下降5%10%，取消收费的二级公路车辆超限超载率增长近4倍。四、 高速公路收费带来的问题不容忽视的是， 目前我国高速公路的收费已经带来了诸多的负面效应。从微观层面来看， 主要有下面两个问题:1.垄断高价收费， 需求受到抑制高速公路具有自然垄断性。如果任由
16、供给者定价， 收费主体为谋求自身利益最大化， 会采取垄断性的高收费， 其收费标准将大大高于均衡水平。如图2所示， 价格在Pm处最高， 高于完全竞争时和根据边际成本定价时的水平， 同时消费量最低OC， 经营者将获取一部分超额垄断利润PmGHI。即使政府对其收费加以管制， 但监管部门难以获取其内部经营状况的真实资料， 也无从核定其利润。MRARIMC ACOCB A数量DE单价： P P P数量： OC OB OAmacmc单 价 Pm GPac F PmcH图 22.收费人员收入过高我国部分高速公路收费人员的收入偏高。 据中国社会科学院一位研究员调查后发现， 一名高中毕业后当上收费员的18岁小姑娘， 月收入1万多元， 远远超过科学研究人员， 甚至超过有成就的研究员。 据透露，江苏省一些公路收费部门普通收费员的月薪竟然达8000元， 多的甚至超过万元， 更不用说平时的福利。 近万元甚至超过万元的收入， 比厅级干部都高出许多。在我国这个人均GDP刚刚接近3000美元的国家里，这种现象已经与经济发展水平严重
