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1、192013年第4期责任编辑 郝向举名家论坛渔业限额捕捞是指渔业资源的利用以资源监测和科学评估为依据，以确保资源的再生量与资源利用的平衡为前提，对一定水域，一定时限内（一般为一年），对所有可利用的渔业资源或某一品种的渔业资源确定总可捕捞量，并采取有效控制手段保障其执行的一种渔业管理制度。过度捕捞及浪费造成我国渔业资源的危机，水域生态平衡也遭受严重破坏。通过渔业限额捕捞，一方面可以合理利用渔业资源，科学管理渔业生产，维护渔业生产秩序，保障渔业生产者的合法权益；另一方面，可以控制捕捞强度，维持捕捞能力和渔业资源的动态平衡，使渔业资源不至于大范围、大数量减少，至少确保我国渔业资源总量维持在现有水平上
2、，然后再通过资源养护，逐步增加我国的渔业资源。总之，渔业限额捕捞制度的建立和健全，是我国渔业资源合理开发和可持续发展的关键。 一、我国渔业限额捕捞的立法发展 1982年联合国海洋公约第61条明确规定“沿海国应决定其专属经济海域内生物资源的总可捕捞量，并通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源不受过度开发的危害。”公约的生效推动各国修改立法，传统的渔业自由捕捞转向限额捕捞。1986年渔业法第21条第1款规定，“禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种。因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管
3、部门批准，在指定的区域和时间内，按照限额捕捞”，提出对有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体，采取限额捕捞。2000年渔业法首次修订，第31条保留以渔业资源的增殖和保护为目的的限额捕捞制度，并且在“第三章捕捞业”，增设第22条“实行捕捞限额制度”。2004年修正渔业法第22条第1款，“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度”，第21条规定，“国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量。”此外，通过发放一定有限数量的捕捞执照或捕捞许可证也可以限制捕捞鱼类种群、数量。1986年渔业法
4、第16条规定，“从事内水、近海捕捞业，必须向渔业行政主管部门申请领取捕捞许可证。海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放，但是，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式非法转让，不得涂改。”为贯彻渔业我国渔业限额捕捞的制度设计闫海 刘若冰 辽宁大学 110136202013年第4期责任编辑 郝向举名家论坛法，1987年渔业法实施细则第15条规定，“国家对捕捞业，实行捕捞许可制度”，同时分别规定外海
5、、远洋捕捞，近海大型拖网、围网作业及内陆水域捕捞的许可证发放单位及程序，此外第17条还规定不得发放捕捞许可证的三种情形。2002年农业部颁布渔业捕捞许可管理规定，2004年进一步修订，其中第3条规定，“国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理，实行捕捞许可制度和捕捞限额制度”，第18条第1款规定，“县级以上渔业行政主管部门按规定的权限审批发放渔业捕捞许可证，应当明确核定许可的作业类型、场所、时限、渔具数量及规格、捕捞品种等。已实行捕捞限额管理的品种或水域要明确核定捕捞限额的数量”。由此可见，渔业限额捕捞构成捕捞许可证的基础，捕捞许可证也是渔业限额捕捞实施的重要工具。综上所述，渔业法、渔业法实施细则
6、、渔业捕捞许可管理规定等法律法规基本确立我国渔业限额捕捞制度，但是缺乏具体的制度内容，需要通过制定渔业限额捕捞实施细则等部门规章予以具体化。 二、渔业捕捞限额的总量确定 捕捞限额总量即总可捕捞量，是指根据渔业资源的再生能力，特别是当前资源量水平所能承受的捕捞强度并考虑社会、经济等因素，在一定的期间内（通常为1年），在特定区域设定某一具体鱼类品种或渔业所能渔获产量的最大值。渔业总可捕捞量的设定是实行捕捞限额制度的前提条件，只有科学、准确地确定总可捕捞量，才能进一步制定捕捞限额。1.总可捕捞量确定的主体渔业法第22条第1款规定：“国务院渔业行政主管部门负责组织渔业资源的调查和评估，为实行捕捞限额制
7、度提供科学依据。中华人民共和国内海、领海、专属经济区和其他管辖海域的捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定，报国务院批准后逐级分解下达；国家确定的重要江河、湖泊的捕捞限额总量由有关省、自治区、直辖市人民政府确定或者协商确定，逐级分解下达。”由此可见，总可捕捞量确定的主体是国务院渔业行政主管部门，国务院渔业行政主管部门在对渔业捕捞量进行科学监测后，准确确定渔业捕捞的总可捕捞量。2.总可捕捞量确定的因素与前提世界各国确定总可捕捞量，一般是在鱼种的最大可持续生产量的基础上，将经济、社会等因素考虑进去，此外最大经济产量、最大社会产量以及最佳社会产量也是影响总可捕捞量确定的因素。科学、准确地设定出总可
8、捕捞量必须准确评估渔业资源量，需要全面且大量的渔业资源调查研究及连续多年的渔业统计资料。目前，我国渔业资源的调查研究较少，以致渔业资源评估缺乏依据，评估准确度难以保障。渔业的统计资料即其实际的捕捞量由渔民本身掌握，由于相关部门与渔民的沟通不利，造成渔业实际生产情况统计存在不准确、不完整、不连续的情况，这在相当程度上造成渔业总可捕捞量的评估和预测的困难。世界粮农组织大会通过的负责任渔业行为守则明确提出“渔业应以负责任的方式开展”的概念，要求各国不应将缺乏足够的科学资料作为推迟采取或不采取养护和管理措施的理由。我们应在适用渔业限额捕捞制度的初期，加强渔业统计系统建设。 三、渔业捕捞限额的分配与交易
9、 渔业捕捞限额的初始分配在某种程度上相当于财富的分配，所以渔业捕捞限额分配必须慎重。渔业法第22条第1款规定，“捕捞限额总量的分配应当体现公平、公正原则，分配方法和分配结果必须向社会公开，并接受监督。”渔业限额分配的方式和形式主要受一个国家渔业资源情况、渔业监管能力、渔业执法能力等因素决定。我们认为，渔业捕捞限额的分配和交易应针对不同限额主体实行不同的分配方法和形式，在遵循公平公正的原则，还应考虑兼顾效率，充分发挥限额制度的优势。1.捕捞限额分配和交易的权利基础捕捞限额分配和交易的实质是渔业限额权的配置，所谓捕捞限额权是指在实施捕捞限额管理制度的渔业中权利人享有利用一定量的特点鱼类资源并获得利
10、益的法律权利。捕捞限额权主要是通过行政行为或法律行为获得的。行政行为是指行政主管部门依据有关法律、法规规定的条件，将限额分配给符合条件的渔民，即政府通过行政许可的方式进行初始分配，发放限额捕捞许可证。法律行为是捕捞限额的分配对象将自己所有的部分或全部限额放入市场进行交易，是捕捞限额的再次分配。渔业限额权的主体是限额权分配和交易的参加者，即权利的享受者和义务的承担者，主要是政府和限额权所有者。限额初次分配主要发生在涉及政府之间、限额权所有者之间，再次分配则是发生在限额权所有者之间的交易。渔业限额权交易的客体是依法为行政管理部门许可取得的一定时期特定鱼种的限额。对于特殊的罕见鱼种，一般都采取限额管
11、理制度，根据鱼种类的不同，可以将渔业限额分为多种类别，例如金枪鱼限额、鲑鱼限额等限额种类。国际上也制定了很多相关的养护公约，例如养护大西洋金枪鱼国际公约、北太平洋溯河性种群养护公约等。2.捕捞限额的分配对象限额分配对象主要是国内的从业者以及有入渔需要的国外渔船。一般情况下，国内限额发放对象限定在渔业收入占渔民总收入80%以上的渔民，有的国家则把享受限额的对象限定为渔业投资者，也就是渔船所有者，并根据过去的捕捞记录、渔船的规模等因素确定分配量。3.捕捞限额的分配方式捕捞限额的分配方式主要分无偿分配和有偿分配，其中无偿分配又包括平均分配和根据渔获历史记录进行分配：（1）平均分配，即严格遵守绝对公平
12、原则，对渔业212013年第4期责任编辑 郝向举名家论坛的捕捞量进行平均分配，单位个体得到的限额是相同的，这一分配方式的成本比较低，但是没有考虑到主体之间的差异，因此对我国渔业可持续发展并没有太大贡献；根据渔获历史记录进行分配，是以历年渔获量作为标准衡量，根据往年渔获量多少对渔民进行限额分配，从某种意义上而言乃是“能者多得”。但是，因为这种分配方式为无偿分配，以致渔民作为单一个体得不到同等的限额，可能造成渔民和有关部门的对立。一些国家为了弥补无偿分配的弊端，逐步实施“拍卖”机制，即有偿分配方式。这一方式主要用于商业限额和休闲渔业限额中，充分体现了效率优先原则。4.捕捞限额的分配形式世界各国渔业
13、捕捞限额的分配形式主要有个别限额制度、个别可转让限额制度、社区限额制度等。（1）个别限额制度，是指在确定的时期和指定的区域内，赋予特定的捕捞主体捕捞一定数量的鱼类品种的权利。个别限额制度给予每个捕捞主体一定捕捞额，避免渔民之间为争夺渔获量而造成的无克制过度捕捞。渔民长时间占有渔业限额，渔民便会考虑以最低的成本进行渔业捕捞，选择对自己最有利的捕捞工具和捕捞方式，减少对幼鱼的捕捞，对我国渔业资源的可持续发展有着重要的作用。（2）个别可转让限额制度，是在个别限额制度的基础上，允许限额持有者在政策许可范围内自由决定是否转让、出租所持有的限额，或是否购买或是租用他人的限额，这是目前运用较为广泛的制度，限
14、额的可转让性可以让一些经营不太好的渔民将自己所持有的限额通过买卖或者租赁的方式转让给他人持有，从而获得更大的经济效益。（3）社区限额制度，即渔业社区管理委员会在限额管理制度中以社区的名义享有限额，并在社区内享有对限额分配和使用的支配权，社区的限额一般都是不可转让的限额，不允许将限额出售或出租给社区以外的人，限额只能由社区成员拥有，即沿海社区可以从海洋渔业资源中获得收益。5.渔业捕捞限额交易的登记公示对可转让的渔业捕捞限额进行交易是一种通过市场高效率配置渔业资源总量的经济手段，既满足渔业资源的可持续生产，实现渔业资源优化配置的效率目标，亦能节约管理成本，有利于产业结构升级。为保障捕捞限额的交易安
15、全，应遵循不动产物权的变动原则，即公示原则，即限额权的转让必须办理登记手续。按照登记要件说，不动产物权的取得不经登记，便不能产生法律效力。限额登记包括限额所有权的登记及限额转让、租让登记等。实施限额权登记还有助于我国渔业的管理和统计，提升总可捕捞量统计的准确性，从而确保渔业限额在次年的分配更加准确。 四、渔业限额捕捞的监管框架 我国现有渔政管理相对落后，加之我国渔民数量以及港口数量又众多，科学有效地对所有的作业渔船和渔获量进行监管较为困难。监督环节是捕捞限额制度的关键，捕捞限额制度的有效施行有赖于监管机制，健全监督管理制度是我国实行渔业限额捕捞的基础保障。1.海上渔获的监管海上渔获的监管主要由
16、渔船船位监测系统和渔政检查部队来实现的。渔船船位监测系统是用于跟踪渔船和管理船队的卫星系统。在捕鱼船上安装渔船船位监测系统可以准确地观察渔船的活动，判断渔船是否有违规行为，在统计渔船的捕获量上有很大的便利，次年的渔业限额分配也有了准确的依据。各级渔政检查部队也是海上渔获的监管主体。一些国家采用渔业观察员方法对海上渔获进行监管，但是我国捕捞渔船规模较为庞大，现在还不具备引入观察员监督的条件，应采用渔政船巡航检查制度。通过对海上渔获的监督，防止渔获量超出捕捞限额，而且次年的总可捕捞量确定以及捕捞限额的分配也都以当年的渔获量作为依据，渔业法第22条第2款也规定，“国务院渔业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门应当加强对捕捞限额制度实施情况的监督检查，对超过上级下达的捕捞限额指标的，应当在其次年捕捞限额指标中予以核减”。2.渔获统计制度渔民自己掌握实际捕捞量，部分渔民为了在下一捕捞时间单位中获得更多的渔业份额分配或是为了向政府少上缴渔业捕获物，往往会虚报自己的实际捕捞量，这严重影响渔业捕获量数据
