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1、78學校行政雙月刊 20 2002/7學 校組織決策 多元參與之 政治意涵分析馮丰儀/國立臺灣師大教育系博士班研究生摘要學校為政治性的組織，而決策則是蘊涵著一系列互相影響、適應和協商的正式和非正式活動的政治過程，隨著國內學校權力結構重組，學校組織決策展現的多元參與，可從多元主義觀點、利益團體觀點來談，儘管目前國內呈現的決策模式仍較傾向原本的上下支配權力關係，但已逐漸朝向多元權力主體共同參與發展。學校行政人員、教師及家長的心態均宜有所調整，正視達成合作關係前的衝突，採取適當的因應策略，以期確能達成學校組織決策多元參與之權力共享意涵。關鍵字：學校組織決策、參與決策、決策分析壹、前言近年來，隨著國家
2、愈趨民主多元，教育改革的推動，學校決策結構的生態也有了大幅度的改變，學校決策的參與者不僅包含學校行政人員、教師，社區人士及家長亦有參與討論的機會。參與的意義在於使組織內、外的一群人共同分享權力與承擔責任，集思廣益，透過互動、討論的方式互相影響，形成共識，以尋求較佳的行動方案來達成組織目標或解決問題。然而參與的內容涉及成員的專業知識、及成員要求參與的程度、難免也可能涉及到成員個人甚至所屬團體的利益、等諸多因素，尤其以目前的發展而言，雖然學校行政、教師會與家長會都標榜一切為孩子，以學生權益為前提，但是各團體內在目的可能產生的質變，及伴隨而來的沙文行事作風，卻往往令人憂心(楊益風，民86)。所謂權力
3、存在於有影響他人機會的地方，過去的學校的決策權主要攬於校長一人之手，而今教師會、家長會的存在對於學校行政系統，甚至整體校務運作學校行政雙月刊 20 2002/7 79專論專論都有重大的影響，原本希望透過擴大參與，獲得共識來提昇決策的合理性與正當性，進而改善教育品質的期望，是否會因學校新的權力關係而致使決策過程愈趨複雜，反而呈現出不同的風貌，確實值得探討，以往多從理性選擇模式來探討決策，今本文擬針對決策參與的政治意涵加以分析，以提供另一角度的思考。以下首先就國內學校權力結構重組的背景加以探討，其次針對學校組織決策多元參與之政治意涵作學理的探討，進而就國內學校組織決策參與現況加以分析，並提出建議。
4、貳、國內學校權力結構重組的背景觀諸過去十年來，國內學校權力結構受政治民主化、教育改革運動、學校本位管理、教師自主權提昇及強調利害關係人參與的影響，打破以往上下支配的關係，形成決策權利多元分享的局面。以下係將此背景陳述如下：一、政治民主化的影響民主化強調的即是多元意見的自由表達，重視個人權利，政治民主化的洪流，刺激了國內校園民主化思潮與教育自由化改革訴求的產生，教育體系中的威權管理主義遭受厲挑戰，對教育人權的逐漸重視，與學校自由化的倡導(周淑卿，民85)，對當前校園生態產生了重大的衝擊。二、教育改革運動的蓬勃近年來，國際的教育改革幾乎都瀰漫著一股分權化與去除管制的風潮。分權化意謂決策的權利從中央
5、政府轉換至地方層級；去除管制則意謂中央政府無法採取與學校相同的特定立場去考量，所以主張將責任轉移至學校層級，增加其自主。國內當前教育改革的核心理念即為教育鬆綁及保障學習權，其中包括落實學校教育民主化，實踐由下而上的決策過程；與重新分配學校行政權，建立新的權力機制二大訴求(許藤繼，民89)。三、學校本位管理的推動所謂學校本位管理意指以學校為決策的主體、負責任的單位，學校事務應儘量由學校自行作主，教育主管機關及各級教育行政機關在維護學生的學習權的前提下，只對學校進行監督、評鑑與協助，尊重學校教育的專業自主。強調學校的事務應由行政人員、教師、家長和學生共同參與，基本假設係因為惟有與學校有80學校行政
6、雙月刊 20 2002/7密切相關的這些利害關係人，做出的決策才較能符合學校需求。四、教師專業自主的提昇教師增權益能的推動主要在促進教師專業自主權的提昇，並鼓勵教師參與、主導學校事務，發揮其專業能力，進而促進學校績效。台灣自民國八十四年八月教師法訂定公佈，教師會、教評會接連成立，教師任用和考績不再掌握在少數行政主管的手中，加上九年一貫課程的實施，都充份顯示我國教師專業自主權的逐漸提昇。五、學校社區伙伴關係之提倡家長對子女的教育有參與權，多元參與即在使所有學校教育的利害關係人都能提供有價值的貢獻，加上學校為一開放系統，無法自外於外部環境因素的影響，社區的角色極為重要。故應致力於建立良好的學校社區
7、伙伴關係，賦予家長參與學校決策的權利，但是家長參與並非意謂家長接管校務，其目的乃在於使家長瞭解學校所欲進行的活動，進而尋求家長及社區資源時較易獲得所需的支援。配合上面所述，檢視當前學校權力結構，許滕繼(民89)指出教師法實施前，學校是教育行政機關所屬的下設機關，校長是經過教育行政機關授權，代表來綜理指揮校務，所以校長是學校最重要的權力主體；但教師法實行後，校長是學校唯一權力主體已被多元權力主體所取代。從新修訂的國民教育法第十條規定：國民小學與國民中學設校務會議，議決校務重大事項，由校長召集主持。校務會議以校長、全體專任教師或教師代表、家長代表、職工代表組成，可以發現學校校務決策參與代表的多樣性
8、；而教師法中規定，教師聘任應由教師評審委員會審查通過，賦予了教師參與教評會與聘任教師的權力；另外，新訂國民教育法第九條規定：縣市國民中小學校長，由縣市政府組織遴選委員會，遴選委員會應有家長代表參與，其比例不得少於五分之一，則明白揭示家長對校長任用的影響力，加上新訂的家長會辦法，校長須向家長會報告說明校務，更展現出教師與家長所具備與學校行政系統相互制衡的權力關係。由此可知，學校組織權力結構已由一元化的權威結構，轉變為多元的政治協商及參與投入的局面。學校行政雙月刊 20 2002/7 81專論專論參、學校組織決策多元參與之政治意涵一、學校為政治性的組織隨著社會日趨民主開放，加上幾乎每個人都曾接受教
9、育，所以每個人對於教育往往都有一套個人想法，而重視顧客聲音，以促進良好服務品質的強調，致使學校所接受到的外在環境要求日益增多，在過去，家長可能僅僅對學校提供財力支援，而現在強調社區家長與學校伙伴關係的建立，則可能產生非專業干預專業，專家知識可能與個別學生家長及團體家長的利益有所衝突的緊張關係，使學校愈趨政治性(張德銳，民89)。今天，教育似成為眾人之事，人人均自認有權參與，加上正式法令賦予參與的合法性，使得教育已變成社區、政府、教師、家長和管理者公開競爭的標的物，在此脈絡下，學校衍然係一公開的政治性場域(Sergiovanni和Carver,1980；Lindle,1999)。Easton的系
10、統理論認為政治系統的功能是為社會作權威性的價值分配；而政治系統所作的權威係價值分配是透過公共政策的制訂來達成，故公共政策的制訂必然會涉及到誰得到什麼？何時？和如何？等問題(張德銳，民89)。教育機構(包括教育行政機構和學校機構)是微型的政治系統(Miniature PoliticalSystem)(Wirt和Kirst, 1982)，學校是一複雜、動態的系統，是一對稀少資源、被賦予的利益和意識型態的承諾對抗與衝突的場域，從微觀政治學的觀點來看，學校內的成員運用了正式和非正式權力，透過與他人競爭，以獲得資源和達成符合不同意識型態者立場的目標，學校每天的結構與互動即意謂著運用權力的行使來影響和保護
11、他人(Blase, 1991)。學校事務被視為微觀政治性活動，係因為其鬆散連結的特性，給予此類活動能產生的空間；其次則是因為校長的正式合法性受到學校中不同專業和民主形式所挑戰，產生了決策的合法性競爭形式，使得校長有必要在其責任與同仁的期望之間尋求一平衡點(Hoyle, 1989)。決策是學校行政運作中重要的事項，是經由參與者彼此互動調適所達成，但是不同的參與者往往具有不同的需求與意見，就可能產生如衝突、合作、等政治活動，如何找到平衡點確是一門藝術，而這期間所展現的權力關係亦值得加以探討。二、學校組織決策多元參與之分析從理想的層面來思考，我們期望透過參與決定來增進參與者的士氣；提高決定的可接受性
12、；並可改進決定的品質；減低決定改變的抵制力；創造更高的工作動機和工作滿意；導致可考慮的行為改變；且激發決定運作層次人員最大的責任82學校行政雙月刊 20 2002/7感以實現該決定 (吳清基，民81)。但事實上，多元參與決策的結果如從共同選擇理論(collectivechoicetheory)的觀點來談，當焦點放在關注個體完成團體目標時的行為，可以發現不同的投票規則在具有同樣偏好的同一群投票者中卻可能會導致不同贏家的產生，其中最佳的政策立場便是維持中立的立場，即所謂的中位數投票定理(Medianvotertheorem)。這之間存在的弔詭為一群理性投票者卻共同產生了非理性的結果(Boyd,Cr
13、owsonandGeel,1995)。此提供了我們不能僅從理性觀點來思考決策的進行。學校為充斥衝突的鬥爭場域，存在著不同意識型態的觀點及不同期望(Ball,1987)。改變引起不確定，而不確定提供大多數學校權力結構轉換的機會(Malen1995)。在全球去集中化與去除管制的潮流下，現今的學校不僅是非正式的政治盟友，也是正式決策過程的中心。學校層級決策的政治學使得學校的脈絡愈形政治性(Ogawa, 1994；Malen, 1995) 。在思考參與決策的意涵，已不能單單從理性思考的角度來分析，因為決策涉及到人，人的因素便增加了決策的複雜性，故有必要從組織中政治權力運作的觀點來探討決策的過程。現今學
14、校層級的決策包括了來自家長或其他社區代表等學校外部的意見，不同的對象，代表了不同的權力主體，也意謂多元權力交互作用的產生，雖然多元參與決策表現對多元聲音的尊重與包容，實卻可能意含著權力分散愈廣，學校事務的公共參與也就將更形激烈，甚至恐有流於多元意識之爭的隱憂，選擇範圍的增加及利益的競爭將使決策過程愈趨政治性。在談到學校管理時，精英結構的觀點，著重在社區的經濟和政治精英如何密切支配學校決策；而多元主義的觀點則著重競爭性利益、黨派競爭與選舉的限制對學校決策影響的程度(Wong, 1995)。台灣過去，一元化的教育，校長採派任的方式，自無法脫離政治的影響，甚至與政治呈現密切的關係，學校決策權繫於校長
15、一人之手，教師通常只負責教學，對學校決策沒有什麼參與，而家長則將孩子交到學校手中，便很少過問，至於家長會，也只是負責提供學校經濟支援，很少對校務有何意見，故可以精英結構的觀點來看待。但現在學校存在家長會、教師會及教評會等團體，加上原本即以存在的非正式團體，對學校決策的影響，則從多元主義的觀點來談較為適當。多元主義權力理論主張民主社會與高度多元化的社會中，個人須組成集團以維護自身的自由，形成多元的權力主體，其中權力關係是相互制衡與多元互補的，如現在學校存在行政、家長與教師三者相互制衡的關係。為確保決策影響力，權力主體應擁有與此決策性質有密切關係的關鍵能力，才能影響決策；其次，在決策過程中居於關鍵
16、地位的決策者，才有能力去影響決策的方向；再者，學校行政雙月刊 20 2002/7 83專論專論在決策過程中，多種權力團體的共存或分化，可以妨止權力的集中與濫用，但值得注意的是，權力的分化與相互依賴，雖可產生制衡力量，但也可能造成衝突的產生(許藤繼，民89)。林建銘 & 吳姈娟(民88)以社會學家Archer的教育互動理論來剖析學校教師會在教育制度下的角色功能。指出教師會扮演了壓力團體的角色、服務的角色、溝通協調的角色、及研究進修的角色。正好符應了壓力政治為民主社會的普遍現象(張德銳，民89)。從團體決策模式的觀點來看，任何時期的行政決策都是各種利益團體競爭後所達成的均衡狀態。此一均衡狀態視利益團體的相對影響力而定。而決策者在受到各利益團體的相對影響力下，要運用協調、談判、磋商、勸說、交易、妥協等社會互動手段，來統合大小不同教育壓力團體之間的利益和價值觀念，以謀取各團體妥協後所認可的平衡點(張慶勳，民85；張德銳，民89)。Lindblom
