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1、中国电力行业机构改革的选择方案中国电力行业机构改革的选择方案Options for the Institutional Reform of Chinas Electric Power Industry中国电力改革与可持续发展战略研究课题组课题组电力监管援助计划2“中国电力改革与可持续发展战略研究中国电力改革与可持续发展战略研究”课题研究单位：课题研究单位：课题主持单位课题主持单位: :国务院发展研究中心产业经济研究部国务院发展研究中心产业经济研究部国家电力公司电力经济研究中心环科院环境规划研究所国家计委能源研究所效率中心国家计委价格研究所国家计委能源研究所可再生能源发展中心中国社科院数量与技术
2、经济研究所国家电力公司法律事务部3一、简介简介3二、背景二、背景4三、电力行业重组的主要问题三、电力行业重组的主要问题5从国家的视角来看5电力是一种投入5对环境的巨大影响6四、中国电力行业重组的目标和制约因素四、中国电力行业重组的目标和制约因素 7目标 1：提高效率，降低成本7几点建议7目标 2：降低电价8几点建议8目标 3：中国西部的经济开发8几点建议8目标 4：改善环境8几点建议9目标 5：吸引投资9几点建议9制约因素10制约因素 1：限制价格的上涨10制约因素 2：限制税收的调整10五、具体的改革政策及实施步骤五、具体的改革政策及实施步骤111. 法律11几点建议112. 能源效率12几
3、点建议133. 可再生能源资源13几点建议154.环境保护16几点建议175.电价改革17几点建议186.投资与融资194几点建议207.税收与费用20几点建议215一一、简简 介介中国目前正在对电力行业 部门进行重大调整。随着中国经济的发展，中国对电力部门的关联程度也不断增强。为满足高科技经济和快速发展的需要而拓展其电力系统方面，中国还面临着许多挑战，如改善电力系统的可靠性，提高能源效率，以及环境保护等。中国选择什么样的政策，及其如何实施这些政策将决定其改革是否能够持续下去。在过去的一年半中，为了更好地适应不断变化的经济发展需要，以及为电力行业重组提出综合，电力需求，及其未来的发展情况进行了
4、广泛的研究。这项研究的结果不久将以中国电力改革与可持续发展战略研究 的形式出版发行。该 中国电力改革与可持续发展战略研究 分析了众多有关问题 法律和监管改革，环境保护，可再生能源，税收与收费，投资，终端使用能效及电价等。该研究将提交给有关决策者，供其考虑采取何种决策时参考。本文某种程度上就是性建议，中国许多研究机构，以及政府和行业中的相关部门对中国电力部门的生产能力 中国电力改革与可持续发展战略研究 的合成。该文也借鉴了世界上其他国家有关重组方面的经验教训，目的是对行业重组方面最重要问题提供一个扼要的说明，为中国的高层决策者们在探讨如何最佳地改革国家电力部门提供某些建议。二二、背背 景景中国是
5、世界上第二大能源消耗国，仅次于美国。煤炭在中国的能源结构中处于支配地位，占使用能源总量的 70%以上。在全世界的能源消耗总量中，中国的煤炭消耗约占世界消耗总量的 27.9%， 石油消耗占 5.6%，天然气消耗占 0.01%，水电占 6.4%。在中国总的能源消耗中，发电部门所消耗的能源占30%。2000 年，装机总量为319GW，其中 74.4% 是热电，24.8%为水电，还有不到 1%的核电和其他能源如可再生能源发的电力。到 2001 年底，装机总量约为 339GW（位居世界第二位，仅次于美国） ，这一增长的来源主要是燃煤的热电厂。虽然煤炭是中国能源结构中的主要燃料， 但用于发电的煤炭量仅占煤
6、炭消耗总6量的 40%，这一比率与较为发达国家占大约80%的比率相比要低得多。中国的大部分煤炭消耗用于商业，工业锅炉及住宅（做饭和取暖） 。虽然中国在煤炭利用方面的效率较以前提高了很多，但是中国煤炭使用的净热效率还很低。近一步提高煤炭利用率方面仍大有潜力可挖。随着中国的经济发展和科技进步，中国每1 万元人民币的国内生产总值所消耗能源已从1990 年的 5.58 t 标煤（约为 3465kWh）逐步降到2000 年的 1.43 t 标煤（1426kWh） 。但是，仍有巨大的改进空间，中国69 兆焦耳/美元的能源产出效率与世界上最发达的七个国家的平均水平11.7 兆焦耳/美元相比要高出六倍以上。电
7、力生产部门一方面通过淘汰老厂，一方面通过新的资本投入已经明显的提高了能源效率。结果，中国燃煤发电厂的供电燃煤消耗量已从1985 年431g/kWh 降到 2000 年的 392g/kWh。但是，与经济较为发达的国家相比，每kWh还要高出 6070 g。中国已经意识到有必要提高经济效率，同时减少对环境的破坏，并已经开始在电力部门实施机构改革。这些改革引入了独立的电力生产商，及电力部的政府职能和企业职能的分离。在 20 世纪 80 年代和 90 年代，有两项重大改革：在 80 年代为了克服能源供应短缺的困难，政府于1987 年开放市场，允许独立的电力生产商依据长期合同进入电力市场。事实证明，这项开
8、放市场的改革，辅之以其他措施，证明是非常成功的。因此，到 90 年代中期，能源短缺的问题基本上得到了解决。当供求基本平衡后，中国的决策者们便开始考虑新的改革以提高电力部门的效率。1996 年 4 月 1 日，现行的电力法开始生效，该法将电力部的政府职能与企业职能分离。1997 年，取消电力部，成立国家电力公司取而代之，目的是将公用事业的企业管理与政府监管职能分开，建立独立的电力企业。原电力部的政府职能和监管职能分属国家发展计划委员会（国家计委）和国家经济贸易委员会（国家经贸委） 。目前正在考虑实施进一步的改革：发电与输电、配电的分离，建立电力批发市场，促进跨地区的电力交易，是当前正在酝酿政策之
9、中的主要特征。试点电力批发市场目前正在上海和浙江两省市运行。预计在未来10 年中，电力需求有望高速增长，因此目前正积极鼓励有竞争力的电力供应商进入市场。如果中国想在未来数年中持久地满足其能源需求，就必须制定一套综合配套的政策和改革措施。7三三、电电力力行行业业重重组组的的主主要要问问题题对经济中某个产业进行重组是一项十分艰巨的任务，尤其是对其他产业赖以生存的产业进行重组就更是这样。世界各大洲的国家在过去的10 年中都进行了电力部门的改革。有些国家，如英国，挪威，阿根廷，新西兰，澳大利亚及美国部分地区建立了竞争性电力批发市场，并且在一些地区建立了零售电力市场。另外一些国家，如埃及和印度开始实施将
10、国有电力公司私有化，并成立监管机构对该行业进行监督以实现国家宏观的公共政策目标。从某种程度上讲，每种方式都有自己的特色，都是适合其本国特殊的历史和现实条件的。但是，这些国家当中有些东西是相通的，如其目标都是提高能源效率，激励创新，成立独立的监管机构和市场机制，促进环境保护等等。从从国国家家的的视视角角来来看看我们在讨论电力行业改革的时候往往仅局限于该行业本身而忽略了其他更广泛的方面，而这些方面实际上受电力行业的影响很大。如果不能将电力行业重组与国家其他相关方面一并考虑，这一系列的目标和政策所带来的将是弊大于利。对于国家和省市决策者们来讲，有关电力方面的两个事实可以说明电力行业与中国社会经济的重
11、要联系。首先，电力对经济来讲是一种投入而不是一种产出；其次，电力行业单对环境的影响是巨大的，环境成本在该行业对经济的贡献中也占相当大的比例（一般约占国内生产总值的 2%4%） 。电电力力是是一一种种投投入入中国经济利用电力投入和其他生产要素的投入来生产商品或服务以满足国内外消费者的需要。生产一定量的产品和服务而使用不必要的过多的电力则是一种浪费，也是不经济的。就像使用过多的钢铁来生产汽车，使用过多的水泥来修筑堤坝，或使用过多的布料来生产衬衫。如果中国扩大手机的生产和销售可以改善经济，但是如果使用不必要的过多的电来生产手机，其他产品和服务就是低效率的，浪费的和污染环境的。从国家的视角来看，中国经
12、济发展的理想状态应该是生产更多的产品和服务，提高人民生活水平，同时使用较少的投入。但是从煤炭供应商及电力公司等较为狭度来看，就会得出完全不同的结论。煤炭供应商的首要利益是卖出更多的煤，而电力公司8的利益是卖出更多的电，这两者的利益都与国家利益相矛盾。问题就在于如何制订政策能够使个人（既包括公司又包括消费者）的利益与国家的利益相一致，也就是个人的行为方式既有利于其本身又能够推动国家整体利益的发展。隘的角以最低的成本提供电力服务应成为中国电力部门改革的指导原则。从能源服务的视角来看电力就是一种投入，这种电力投入如果与电灯泡结合就有照明，如果与电动机相结合就会产生动力或电力传动。能源服务的成本就是能
13、够照明、驱动马达或启动冰箱的电价乘以生产所需照明，动力及制冷所需千瓦时数量的乘积。这就意味着马达或冰箱将千瓦时转换成机械能或制冷的效率是十分重要的。因此，如果所需的能源服务是制冷，最理想的结果就是用最低成本的投资提高冰箱的效率和为冰箱供电。虽然能源效率方面所需的投资是很大的，但我们仍可以看到降低能源服务成本的潜力。提高能源效率的成本远远低于增加电力供应的成本。进行电力行业重组必须确保改革能够利用竞争力来降低供应成本并为提高能源效率增加投资。对对环环境境的的巨巨大大影影响响第二个方面就是能源消耗和环境之间存在着不容忽视的联系。发电厂的污染影响了空气、湖泊、河流、农作物、土地、动物栖息地和人类的健
14、康。电力生产对环境的影响是巨大的，各地区、各国乃至全球都存在这个问题。对大多数国家来讲，发电对环境所造成的危害，只有迅猛发展的交通运输部门能与之匹敌。经济活动中的电力生产无一例外地成为最大的固定空气污染源。在美国，电力部门仅占整个经济的2%，而它所引起的空气污染却占全部大气污染的1/3 以上。中国的电力生产占全国产生酸雨的气体排放达 40%以上，而且这个比例还在上升。尽管许多政府希望能为其公民及经济提供丰富的低成本电力，但是，如果在实施过程中忽视了环境问题，结果只能给社会造成其他更为巨大的损失：如公共健康水平的下降，农作物的减产等。我们在对电力系统进行计划、扩建和改革时将对环境的影响一并考虑进
15、来，要比等环境已经遭到破坏，大的既得利益集团又抵制改革时再考虑环境影响更为有效。9四四、中中国国电电力力行行业业重重组组的的目目标标和和制制约约因因素素从广义上讲，行业重组是对经济变化及该经济中某个具体产业变化的一种反应。在过去的几十年中，电力生产、传输和使用过程中的技术变化，以及从总体上来看，其他的经济改革和机构改革已经向比较陈旧的行业管理模式和提供服务的方法提出了挑战。已经出现了提高效率，减少电力生产对环境的污染，增强可靠性，提高服务质量的新方法，但是要取得这些成效就必须进行各个方面的改革。明确改革的目标并认清可能制约改革的因素，对改革的成功是至关重要的。美国和其他国家的教训表明有许多政策
16、，如果加以正确实施的话，能够确保中国以可持续的方式拓展并改革其电力部门和由电力部门带动的经济。国际经验还表明，在进行电力部门重组中没有唯一的正确或错误的方法。对中国来讲，最好的方法就是在中国既定的政治经济制约条件下，能够最大限度的满足中国制定的目标。成功的重组取决于所采用的方法，但更重要的是有赖于如何恰当地制定和实施市场改革和机构改革。中国已明确了电力行业重组中的几个重要目标。在下面几章中介绍了中国电力行业重组的目标及其内涵，以及确保这些目标得以实现所应采取行动的步骤。目目标标 1：提提高高效效率率，降降低低成成本本降低能源成本，同时提高能源效率是中国电力行业改革目标重中之重。根据我们对中国电力行业的了解，对现有发电厂和新建发电厂通过广泛利用各省各地区竞争性市场机制，调整现有电力合同，电厂调度合理化，可以大大降低成本。而且，提高终端使用能效也为降低成本提供了巨大的机会。国际经验表明，终端使用能效成本必然低于现有发电厂的成本，而且远远低于建立新发电厂及相关输配电的成本。中国的能源效率专家们一致认为中国也存在同样的机会。加利福尼亚州的经验表明，
