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1、城市城市管理天津市从2006年被国务院定位为“北方经济中心”后，经济保持快速增长，2007 年2009年增速分别达到29.1%、42.5%和47.1%，2009年生产总值完成7500.80亿元，比 2008年增长了16.5%。与经济快速增长同步的 是城市的快速发展，城市人口的增加和居民生活水平的提高对城市公共设施的需求日益增 加。天津作为经济发达的一线城市，土地资源极其匮乏，大规模占用土地发展城市公共设施 是不现实的，在节能减排的经济发展要求下， 城市公共设施建设也应当遵循集约、节约的基本要求。因此，研究城市公共设施的集约化利 用，提高城市公共设施的利用效率和水平， 成为天津城市发展必须重视的
2、问题。一、 天津公共设施利用现状与问题天津城市发展经历了从租界时代到改革 开放大规模建设的不同发展阶段，公共设施 的建设由于区域历史的不同而造成许多条块的差异，特别是由于各区域经济发展水平的 差异，公共设施的利用水平各不相同。总的 来说，天津公共设施利用水平比较低，存在 功能分散、占地多、产出小等问题。（一） 传统的公共设施横向扩张迅速 随着天津经济的快速发展，城市发展的 速度也随之提高，城市公共设施建设成为城市快速扩张的显著标志，天津滨海新区的成 立进一步加速了天津城市化的进程，公共设 施扩张进入一个新的阶段。在这些公共设施建设中，从基本的“四通一平”到其他配套 设施建设，都基本沿袭了传统的
3、公共设施建设模式，只是管理上仍由公共设施的分属部 门各自为政，城市公共设施建设仍处于简单 的横向扩张阶段，缺乏功能的整合和建设水平的提升。 从公共设施利用的角度看，由于城市居 民需求水平的提高，公共设施的质量进步较 慢，原本应代表城市潮流的公共设施的适应性和吸引度大大降低，甚至部分公共设施成 为街头摆设，无法取得较好的经济效益和社 会效益。最明显的是街头公用电话的废弃，由于移动通信技术的发展和手机的普及，单 一的仅具有通话功能的公用电话无法适应城 市发展的需要。但是市民对城市信息等方面 的需求却日益扩大，由于公共设施建设仍处天津市公共设施集约化利用的对策研究孙钰邹宗根姚晓东44城市城市管理于横
4、向扩张阶段，没有纵向合作来深化服务内容 及水平，已经设置的公用电话难以在短期内转化 成多功能的信息查询终端。（二） 公共设施功能集约度低 从目前天津城市公共设施的功能分布来看，公共设施普遍存在功能单一的问题。除去水、电、 气、路等存在天然独立属性的基础设施外，其他公 共设施在功能上都存在严重的分割。以城市公交车站为例，多数公交车站提供车辆信息、站点分布等 服务，但是候车人的其他信息需求在公交车站则难以得到满足，比如只有部分车站提供地图信息，更 鲜见提供较为详尽的旅游线路等信息；此外，公交 车站经过几十年的发展，依然无法提供动态的车辆 信息，智能化程度仍旧较低。从城市公共设施的技术状况来看，大多
5、数公共 设施只提供固化的服务，换言之，公共设施依旧只停留在硬件的施工建设上，缺乏软件的配套，更不要说 艺术性和人性化服务了。单体软硬件投入的低水平使 公共设施功能的集约程度存在明显欠缺，无法满足高水平城市发展的客观要求和城市居民的需求。（三） 公共设施占地多、 产出低 由于城市公共设施建设隶属于不同部门，缺乏 统一规划和协调，城市公共设施功能分散，建设地 点分散，从而进一步导致公共设施建设占地量居高 不下；加之公共设施用地多属于无偿划拨，土地占 用和浪费现象严重，从而导致城市公共设施的产出低下，城市公共设施的集约化程度较低。城市广 场、城市道路配套设施、地铁和公交枢纽都占用了大量土地，但是总的
6、来说，由于集约化程度较低， 以及在科学设计和生态施工方面存在较多不足，不 仅造成了不同程度的土地浪费，而且使大量的财政投入无法得到较好的经济回报和社会效益。二、 天津公共设施集约化利用的制约因素改革开放后，虽然以市场为主导的经济发展模 式取得了长足发展，但是在公共设施领域，由于长 期的计划体制和部门分割，造成了公共设施集约化利用一直无法真正实现。分析天津公共设施集约化 利用的制约因素，主要是管理体制造成的垄断低效和各部门圈地自治，缺乏统一的合作与协调。（一） 供给主体单一， 垄断导致低效 城市公共设施作为公共产品，其供应主体通常是该城市政府，在目前的运营体制下，相关运营企 业实际成为政府的直属
7、单位或者派出机构，资金、 人事、运营管理等都处于政府的控制之下，盈亏都 由政府负责。这样导致的结果就是缺乏对城市公共 设施投入与产出的精确核算，城市公共设施的集约化利用面临巨大的困难。 这种单一的供给模式带来的更大问题就是城市 公共设施的行业垄断，企业因此形成了天然惰性， 与市场中完全竞争的企业不同，这些企业除了缺乏 对公共设施产出效益的规划外，更缺乏多部门的沟通与协调，极少调研公共设施使用者的利益诉求， 也无意于在技术方面的创新。管理体制的僵化导致 企业缺乏活力，由此提供的公共设施也就缺乏创新 与活力，难以适应城市快速发展对公共设施集约利用的要求。（二） 公共设施多头管理， 功能分散 天津城
8、市公共设施种类繁多，与城市居民的生 活关系紧密，但却分属于不同的主管部门，虽然在 以往的改革中强调了统一管理与分级管理的结合，但是仍旧无法从根本上解决部门分割的问题，由于 长期的体制因素，使各部门已经形成了自己的利益 圈和利益链条，从而加剧了城市公共设施功能分散 的状况。在天津的城市街头，很容易发现公用电话亭与 公交车站分离，这种分离就是公共设施多头管理、 功能分散的真实反映。资源分属于不同的部门，部门之间因为利益等各种因素的制约而缺乏合作，基 本的功能都难以整合，深化设计、合理规划等纵向集约发展就更无从谈起。（三） 公共设施集约利用缺乏标准与考核 由于部门条块分割严重，城市公共设施的集约化利
9、用缺乏统一的标准规范，同时也缺乏对城市公 共设施集约化利用的考核体系。城市居民即使对 城市公共设施的集约利用提出相应的质疑，也很 难对各部门形成相应的压力，促进公共设施集约 化利用。没有标准和考核的社会公共事业即使符合科学 发展的要求，也无法使政府各部门生成相应的行动推动力，长期以来公共产品和公共服务缺乏评价体 系的现实，将进一步给政府的自然惰性提供空间。 城市公共设施集约利用需要相应的标准和考核，从45城市城市管理制度上为集约化利用奠定基础。三、 提高天津公共设施集约化利用水平的对策建议城市公共设施的利用水平直接关系到城市的整 体发展和城市形象的树立，而且城市公共设施是重要的民生工程，其利用
10、水平的高低也是城市居民生 活水平的重要体现。集约化是指在社会经济活动 中，在同一经济范围内，通过经营要素质量的提 高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素组合方式的调整来增进效益的经营方式。简言之，集约是相对粗放而言，集约化经营是以效益 （ 社会效 益和经济效益 ） 为根本对经营诸要素重组，实现以 最小的成本获得最大的投资回报。应当通过运用改革管理体制，实施市场化供给模式、集约化设计施工、多中心参与以及新技术运用等策略，提高天津 城市公共设施集约化利用水平。（一） 改革管理体制， 整合功能， 实施市场化供给策略1.明确政府在公共设施建设中的角色。作为纳税人利益的代言人，政府相当于城市公 共设
11、施业主的权威代表，应当在城市公共设施的规 划、建设和管理中充当好权威代表的角色。首先，政府应当整合分散于各个独立部门、处于分割状态 的城市公共设施功能单位，重新构建并成立权责统 一的城市公共设施管理部门，统一协调城市公共设 施建设的资金、人力资源、招投标管理、建设管理、质量检查和交付后追踪等综合管理工作。其 次，政府应当责成城市公共设施管理部门在充分调查前沿城市建设经验的基础上，根据国家的相关法 律法规，制定各类城市公共设施建设的技术标准， 在标准的制定中要特别重视城市公共设施功能整合和集约化利用等方面的技术指标和建设标准。最 后，政府应当通过地方立法，消除公共设施领域的行业壁垒，剔除不合理的
12、门槛限制，为公共设施建 设和利用提供公平、公开、公正的外部环境。 2.实施市场化的运作模式。在政府制定相应技术标准的基础上，将城市公 共设施的设计和施工都通过市场招标的方式进行，优选符合技术标准、节约建设资金、能够产出最大 集约效益的设计方案，遴选成熟的具有施工资质和 信誉的施工单位进行建设。通过市场这个资源配置的强大工具，实现公共产品资源要素的最优化。特 别是天津公共设施管理部门可以利用地缘优势，充 分利用天津产权交易中心的产权融资渠道，拓宽公 共设施的融资模式，增加公共设施的资金集约程 度，从而提高公共设施的数量和质量，为公共设施集约化利用破解资金瓶颈。在融资、设计、施工的基础上，还可以引
13、入第 三方测评机构，对公共设施的质量、经济效益和社会效益等集约化指标进行考核，建立城市公共设施 集约化利用评价体系，考核规范市场参与各方的实际设计和建设成果，促进公共设施集约化利用水平 不断提高。（二） 集约化设计与建设策略 集约化设计是设计单位根据管理部门的技术标准，将城市公共设施的功能合并重组、优化组合后 于一个建设项目内提供的综合服务功能，比如通过对公交车站的集约化设计，将实时车辆信息系统、 公共通信网络系统、气象信息系统、城市信息系 统、安全报警系统和个人网络系统融合，将传统单一的公交候车车站功能实现纵向延伸，形成一个多 功能的信息服务中心和候车中心。集约化施工是将 实现各功能的建设工
14、序按照相应的科学建设施工流 程，在一个建设项目和工期内完成，避免重复施工 对地面交通、公共设施运营和周边居民造成影响，更重要的是通过集约化施工节省施工次数，节约建 设成本，实现公共设施的集约化建设与利用。（三） 多中心参与策略 城市公共设施的利用不是简单的业主和建设单位的关系，这缘于公共设施具有公共产品的基本属 性。公共设施从项目立项到最后投入使用的过程 中，将有大量的相关主体参与其中。城市公共设施集约化利用要求各相关主体整体利益的最大化，因 此，在城市公共设施集约利用中，必须充分考虑到 各方的诉求和利益，必须推行多中心参与策略，实 现各方的通力合作，通过资源信息共享取得多赢局 面，以扩大公共
15、设施的经济回报和社会效益，提高公共设施项目的集约化利用程度。 以地铁站点建设为例，应充分考虑政府、建设单位、运营公司、沿线居民、乘客以及商业机构等 多方在城市形象、成本、运营效益、环境、便利和 盈利等方面的不同需求，通过各项的表达与合作，46城市城市管理充分平衡经济效益与社会效益，实现各方利益的均 衡统一，有效提高地铁站点这个公共设施项目的集 约化水平。如已建成的天津地铁一号线的营口道站 就实现了与周边商家的较好合作，其出入口设置在 津汇广场和伊势丹等商业机构内，为地铁项目建设节约了土地和拆迁成本，同时也为商家带来了大量 客流，乘客也因此获得了较大的便利，实现了一个 项目的多赢，在天津今后的公
16、共设施集约化利用中 具有重要的借鉴意义。（四） 运用新技术策略 城市是经济发展的前沿，也是新技术的第一运 用场地，城市公共设施应当优先采用高新技术产 品，实现城市公共设施的功能扩展和信息化运用， 以提高公共设施整体和单体的利用效率。城市公共设施作为城市服务的基石，应将城市智能化技术如 射频识别等广泛应用于城市公共设施的收费和信息查询与反馈中。加强对公共设施软件系统的研发， 拓展信息化程度，通过移动互联网和3G技术等实 现公共设施信息服务与城市居民以及其他参与者终端 （如3G手机等 ） 的良好对接， 进一步从技术角度提 高天津城市公共设施的集约化利用程度。在长期的实践中，城市公共设施建设和利用对 新技术的采购具有非常明显的数量规模优势，而且 作为具有公共背景的技术使用方，对新技术和新产 品的社会宣传效益是不可估量的，因此公共设施建 设能够吸引大量的新技术提供商参与角逐，从而降低新技术的采购成本和应用成本，却在很大程度上 提高单位公共设施的产出水平。以WIFI技术为例，这种网络接入技术已日益成熟，采购和建设成本也 越来越低，为城市居民的生活提供了极大的便利， 成为城市现代
