分析政府间划分财权与事权的理论依据

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1、分析政府间划分财权与事权的理论依据分析政府间划分财权与事权的理论依据学院：财政与经济学院班级：财政 13-1学号：201305001167姓名：牛鹛摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论 入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方 财权、事权划分问题。我国 1994 年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。 但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在 很大程度上保留了旧体制的特征。导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的 作用发挥,任其发展势必会导致地方财

2、政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经 济发展和政权的稳定。因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为 财政学和政府经济学的重大课题。关键词：财政分权 事权 财权一、政府与市场的职能边界划分更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的 问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。市场经济条件下，必须确 立“有限政府”理念。市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、 提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经 济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职 能，用 “有形之手”保障 “无形之手

3、” 。 （一）政府的职能政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性 的义务，进行宏观调控。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货 膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产 业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间 形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务 设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发 展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。 （二）市场的职能发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的 作用。积极完善和规范市场准入

4、制度，建立统一规范竞争有序的现代市场体系， 维护市场秩序。市场是社会资源的主要配置者，合理配置资源，使其得到充分 利用，避免不必要的闲置和浪费，在市场机制自动配置组合资源的基础上，推 动实现产业结构和产品结构的合理化。市场是国家对社会经济实行间接管理的 中介、手段和直接作用对象。国家运用各种宏观调控手段，直接调节市场商品 供求总量及其结构的平衡关系，通过市场发出信号，间接引导和调节企业的生 产经营方向，从而实现对社会经济活动全面、有效的控制。充分发挥市场的作 用，有利于企业市场竞争，实现优胜劣汰。二、西方财政分权理论概述 （1）传统财政分权理论 1、蒂布特首先从公共品入手，假定居民可以自由流动

5、，具有相同偏好和收入水 平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争， 一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区， 结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率，奥茨及布鲁克纳等人的实证研究结果也表明，理性的居民的确要比 较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本，在居民的约束下，地方 政府有最有效提供公共品的动力。 2、马斯格雷夫从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理 性和必要性，他认为宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方 政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济

6、主体的流动性也严重 束缚了地方政府进行收入再分配的尝试。而资源配置政策则应根据各地居民的 偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效 率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性 实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税 种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。 3、奥茨的分权定理。从居民偏好的表达途径来看，财政分权有着明显的优势。 如果一个国家只由中央政府提供公共产品，那么满足居民需求偏好的途径只有 直接民主制或代议制，也就是用手投票。而在中央政府和地方政府分工提供公 共产品的条件下，满足居民

7、需求偏好的途径除了以手投票的政治途径之外，还 有用脚投票的自由选择方式。奥茨比较了由中央政府集中供应和地方政府分散 供应公共产品的效率，提出了分权定理。他得出的结论是：中央政府只应提供 具有广泛偏好的相同的公共产品。如果人口的异质性很强，需求偏好的差异性 很大，那么地方政府在公共产品供给上的效率优势就更加明显。有关传统财政 分权理论的解释，除此之外，还有斯蒂格勒的“菜单”理论、特里西的偏好误 差理论以及布坎南的分权俱乐部理论。 （2）新财政分权理论新一代财政分权理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是 当代微观经济学的最新进展在财政学中的运用，这种新的分权理论是以钱颖一 和罗兰、温格

8、斯特与怀尔德森近年来所发表的论文为代表，他们在财政分权问 题上更关注的是如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。他们认 为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明 分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。事实上，政府和政 府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就 会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的 激励相容。新一代财政分权理论还对财政联邦主义的可持续性问题作出了进一 步的研究，并成为其理论的重要组成部分。钱颖一等人指出，财政分权有助于 政府可靠的维护市场，但要达到这种效果，联邦主义政策的

9、实行必须是可持续 的，这种可持续性的产生需要政府具有自我强制机制予以保证，政府官员必须 有遵守联邦主义规则的激励。并指出，若要使财政联邦主义持续、稳定的发挥 作用，必须具备两点：即必须给中央监督下级政府逃避责任的充分资源;同时地 方政府必须具有通过一致反对中央政府滥用权力的监督手段。3、各级政府间的事权划分依据 （1） “委托代理”理论 委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，它主要关注于如下 关系的研究：一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，制定、雇佣另 一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权力，并根据后者提供的服 务数量和质量支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者

10、就是代理人。 “委托代理”理论的基础要件有三。第一，委托人和代理人之间的信息不对称。 第二，委托人和代理人基于合意或既定制度的安排保持着一种规范的契约关系。 第三，委托人和代理人之间存在利益博弈。 “委托代理”关系优化的重点， 就在于如何在委托人的利益最大化和代理人的激励需求之间寻求平衡。 （2）公共产品层次性理论 该理论认为，在市场经济条件下，向社会提供公共产品是各级政府的基本 职能。中央与地方政府在提供公共产品时如何进行有效、合理的分工，则是由 公共产品的层次性决定的。对于公共产品层次的分级，主要有“二分法”和 “三分法”两种。 “二分法”的观点认为，公共产品可分为全国性公共产品和地 方公

11、共产品两大类。而“三分法”的观点则认为，公共产品按受益范围或效用 溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。无 论是“二分法”还是“三分法” ，其对于中央与地方事权划分你的逻辑影响都是 一致的，即“公共产品层次性中央与地方事权的配置中央与地方财权 的配置”模式的建立和运行。 （3）博弈理论 博弈理论在中央与地方事权划分问题中的运用，主要是基于两个前提。其 一，中央与地方是两个相对独立的理性行为主体；其二，中央与地方在各自利 益目标实现的过程中，既有重合又有分歧。前者是博弈关系成立的基础，而后 者则决定了“非零和”的博弈结局。具体说来，中央与地方政府间的博弈主要 存在如下

12、三个环节之中。第一，博弈规则。中央政府进行全国范围的宏观调控， 对各地区的收入分配进行调节，对全国范围的资源进行有效配置，最终以获取 全国利益最大化为得分。地方政府通过地区内的宏观调控、收入分配、区内资 源最佳利用和产出最大化，以最终获取地方利益最大化为得分。第二，博弈策 略。中央的策略是根据市场经济的客观要求，根据经济规律，依据法律、法规 和国家制定的发展规划等向地方先下放一定的自主决策、管理权。而地方的策 略是依据以上合法给予的事权和地方具体实际确定如何利用事权进行何种决策 和管理。第三，博弈结局。就目前情况而言，中央似乎处于较为不利的位置， 它未能约束住地方在利益最大化原则指导下的事权的

13、不合理扩张。而在中央利 益未达最大化的同时，地方从长远看，其利益也未能达到最大化目标，虽然短 期内确实一定程度上提高了本地区的收入和福利等。因此从另一个角度来说， 中央与地方的博弈应当具有非零和的特征。4、各级政府间的财权划分依据事权划分是财权划分的基础，而财权划分又是事权履行的保证。合理有效 的事权划分必须有相应的合理可行的财权配置来支持。这里主要论述税收的划 分。 （1）符合现阶段我国具体国情的税收权限划分模式。税收权限包括税收立法权、税收规章政策制定权和税收征管权，其中主要 是税收立法权。 1、税收立法权配置。应该实行以中央为主、地方为辅的原则，包括中央税和具 有全国性影响的地方税的立法

14、权可集中在中央，同时赋予地方根据本地需要和 具体情况决定是否开征或停征的权利，以及相应的税目、税率调整权限。对于 地方性意义极强的税种，应该赋予地方必要的税收立法权，可由省级地方进行 立法，各级地方政府确定开征或停征与否。中央和地方共享税，立法权应同中央税一样，归属全国人民代表大会或人大常委会，或由其授权国务院办理。但 开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地方在各自的分享范围之内分 别享有。共享税的减免可依照共享比例的大小，分别由中央或地方税务机关审 批。 2、税种划分。关税和进出口税环节相关税收应由中央政府统一管理。 个人所得税，既可归中央政府，也可由地方政府征收，或中央和地方共享。公

15、 司所得税因其流动性，应由中央政府负责征收，必要时可根据销售额、工资和 资产等与地方分享。资源税由于资源在地区间分布的不均衡，不适合由地方政 府征收，但开采税、使用税、资源保护税等可由地方政府征收。在出厂、零售、 批发等环节征收的单一环节销售税适合于各级政府征收。增值税等多环节销售 税应主要由中央政府来负责征收。对酒类和烟草的税等一般由中央和地方政府 共享，因为卫生医疗和防止犯罪是中央政府和地方政府的共同责任。排污、环 境和过高能耗所征的税等抑制性税，可根据中央和地方的职能划分来决定由哪 一级政府征收，但对全球全国环境有影响或涉及到跨地区的税种则应由中央政 府来征收。以房地产税为主的财产税应由

16、地方政府负责征收，作为地方财政的 稳定来源。行政收费是对特定公共服务使用者收取的费用，从中央到地方各级 政府都可根据自己的职能收取收费。 （二）转移支付制度。一方面要进一步完善现行的上级政府对于下级政府的纵向转移支付，逐渐 按照因素法来建立新的纵向转移支付制度，以利于各级政府公共服务的提供。 另一方面要探索建立横向转移支付，在特殊情况下，不同地区政府之间的横向 转移支付也是必要且可行的。 （3）政府债券融资与地方公共机构债券。地方债券中的收入债券品种，由于与特定公共服务项目相联系，有利于地 方政府改进公共服务供给。从改革的长期方向和基本趋势来看，未来随着经济 体制和行政管理体制的改革，债务融资必将成为各级政府的经常性、规范性融 资手段。从国际经验来看，地方政府的债务融资可以有两种方式，一是向银行 贷款，二是向特定投资者或一般公众的债券融资。在幅员和人口比较多的国家， 地方政府倾向于采用标准化的债券融资。我国现阶段全面开放地方债务融资的 条件虽然并不具备，但从长远来看，需要逐步开放