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1、关于我国校车安全立法的新思考关于我国校车安全立法的新思考以校车安全管理条例为视角以校车安全管理条例为视角摘要：随着数起惨痛校车交通安全事故的发生， “校车安全”的话题引发了人们广泛的关注和深思。国务院日前正式出台校车安全管理条例 ，为校车安全与发展开出“治病良方”。我国校车安全立法取得了新进展，条例在校车安全立法上的理念有很多创新，但是仍存在校车资金问题被回避、驾驶员资格规定有不足、校车优先权难落实等问题。为此，我国应当进一步完善校车安全立法，发挥政府主导作用、构建校车运营新模式；建立校车司机职业规范、完善驾驶员培训制度；明确规定儿童优先原则、保障校车行驶特权。关键词：校车 校车安全 校车安全
2、立法引 言近年来，我国校车安全事故频发，特别是去年甘肃省正宁县的“1116”重大道路交通事故发生后，校车安全问题引发了全社会的强烈关注，也引起党和政府的高度重视，解决校车安全问题已经到了刻不容缓的地步，而当务之急是尽快制定有关校车安全的法律。为此，国务院于 2012 年 4 月 5 日公布实施校车安全管理条例 ，使我国的校车安全真正驶向了法制化的轨道。然而，由于校车安全管理条例是“特事特办”的产物，因此它总会存在一些不足。基于此，文章想以校车安全管理条例为视角，谈点自己对校车安全立法的思考。一、我国校车安全立法的缘起和创新（一）我国校车安全立法的缘起近年来，我国校车安全事故频发，造成大量的学生
3、伤亡。2009 年 12 月 23日发生的广西梧州幼儿园校车事故，导致 6 死 2 伤；2010 年 4 月 6 日发生的广东汕头技工学校校车事故，导致 10 死 9 伤；2010 年 12 月 27 日发生的湖南衡阳“校车”坠河事故，导致 14 死 6 伤；2011 年 9 月 26 日发生的山西校车事故造成 7 死 5 伤；2011 年 11 月 16 日发生的甘肃正宁幼儿园校车事故，导致 21死 43 伤；2011 年 11 月 26 日发生的辽宁凤城校车侧翻事故，导致 35 人伤；2011 年 12 月 12 日发生的江苏徐州校车侧翻事故，导致 15 死 8 伤这一件件校车安全事故，一
4、桩桩血与泪的惨痛教训，不断拷问着校车安全制度，拷问着人民政府的社会治理能力。但客观而言，校车安全事故是一个不可避免的现象，国内外都有发生。而一个灵活的社会理应通过问题受益，因为这种问题通过规范的改造，能够保证社会在变化了的条件下延续1。日前出台的校车安全管理条例即是生动的注脚。校车安全管理条例的出台主要是源于以上两起震惊国内的交通事故。一是2011 年 11 月 16 日发生在甘肃省正宁县某幼儿园的校车撞车事故：一辆核载 9人、实载 64 人的运送幼儿的小客车严重超员，在大雾天气下逆向超速行驶，与一辆自卸货车发生正面相撞，造成 21 人死亡(其中幼儿 19 人)、43 人受伤。事故原因主要是监
5、管不力、责任不强、运营失当。一是 2011 年 11 月 26 日发生在辽宁省凤城县的校车侧翻事故：一辆载有 36 个孩子的校车发生侧翻，导致 35个孩子受伤。事故主要原因是当时气温低、路面因降雨结冰，司机操作不当造成了侧翻。第二天即 2011 年 11 月 27 日，第五次全国妇女儿童工作会议在北京召开。温家宝总理针对近来一些地方连续出现令人痛心疾首的重大校车安全事故，表示国务院已责成有关部门迅速制订校车安全条例，并承诺“在一个月内制订出校车安全条例” ，使校车成为学生安全的流动校舍。会后不到半个月，有关部门按照国务院部署，在总结借鉴国内外经验的基础上，组织起草了校车安全条例。2011 年
6、12 月 11 日，国务院法制办公室在中国政府法制信息网上发布了校车安全条例（草案征求意见稿） 及其说明全文，公开征求社会各界意见。在广泛征求了社会各界的意见，作了多次修改后，于 2012 年 2 月 28 日召开的国务院常务会议上，审议并原则通过校车安全管理条例(草案) 。并于 2012年 3 月 28 日召开的国务院第 197 次常务会议上通过了校车安全管理条例 ，2012 年 4 月 5 日公布并正式施行。这标志着我国校车安全问题已经纳入法制轨道，从而为校车行驶画出了清晰可辨的“安全线” ，为给孩子们建立起安全无忧的绿色通道提供了强有力的法律支持和保障。（二）我国校车安全立法的理念创新1
7、 阎纪建：社会学视阈下的群体性事件分析 ， 中国特色社会主义研究2009 年第 3 期。3校车安全管理条例总共 62 条，分为总则、学校和校车服务提供者、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全、法律责任、附则等8 章。通读下来，感觉有以下的理念创新：第一，坚持就近入学、发展城乡公交和保障校车服务相结合的原则。条例根据我国教育发展的实际情况，提出了解决校车安全的三种方案：一是就近入学。即县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。这是从源头上解决校车安全问题的根本之策，
8、因为不需要或不用校车当然不会发生校车安全事故。二是发展城乡公交。即县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。不坐校车当然不会发生校车安全事故。三是保障校车服务。即对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。第二，坚持以人为本、安全第一的原则。条例始终贯彻以学生为本、以保障乘车学生的安全为目的的原则，尤其是指派随车照管人员可以协助司机管理学生确保乘车秩序。条例规定随车照管人员应当履行下列职责：一是学生上下车时，在车上引
9、导、指挥，维护上下车秩序；二是发现驾驶人无校车驾驶资格，饮酒、醉酒后驾驶，或者身体严重不适以及校车超员等明显妨碍行车安全情形的，制止校车开行；三是清点乘车学生人数，帮助、指导学生安全落座、系好安全带，确认车门关闭后示意驾驶人启动校车；四是制止学生在校车行驶过程中离开座位等危险行为；五是核实学生下车人数，确认乘车学生已经全部离车后本人方可离车。同时条例规定学校和校车服务提供者应当定期对随车照管人员进行安全教育，组织随车照管人员学习道路交通安全法律法规、应急处置和应急救援知识。第三，坚持校车优先权的原则。条例赋予校车三大优先权：一是规定校车享有交警指挥优先通行权。即在遇交通拥堵时，交通警察应当指挥
10、疏导运载学生的校车优先通行；二是规定校车享有禁止路段优先行驶权。即校车运载学生，可以在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶；三是规定校车优先停车权。即校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，后方车辆应当停车等待，不得超越，不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。二、校车安全立法存在的问题从实质上讲，在当前或今后相当长的时间内，就近入学只能是纸上谈兵，发展寄宿制学校才是上策。条例的出台是政府“急事急办”的产物，这种政策性的法律规定只有依靠国家强制执行才能办得到。全国实行农村学校撤并后，学生由 “就近入学”变为 “远距离入学” ，加之民办教育为争夺学生资源、学生择
11、校选择教育资源，远距离上学成为了一些农村学生面临的突出问题。开通校车，乘坐校车，实属无奈之举。因此，我国农村中小学校车制度不能盲目推行，应该视各地具体情况逐步施行。一方面，实行校车制度之前应该先考察各地区对于校车的需求状况，比如各地区的学校数量、学校规模、学龄人口、乘坐校车人数等情况，然后根据各地区的乘坐校车人数和人口分布的密集程度来分配校车数量和确定行车路线。另一方面，实行校车制度要与寄宿制就读相结合，在实行校车制度的过程中要考虑到学生的乘车时间1。从形式上讲，条例规定本身主要存在以下问题：（一）校车资金问题被回避财政投入是解决校车安全的关键，如果这个问题不能妥善解决，校车安全就可能是一句空
12、谈。目前我国中小学校车主要有五种模式：学校自备车、学校租用客运公司客车、单位自己开通班车、家长自行组合租用私人或社会车辆及校办企业公司联合社会企业从事校车运行。但是无论学校自营，还是专门的校车运营企业，都面临资金问题。对于前者, 资金缺乏导致校车配备困难，如何运营更是处于摸索阶段。是有偿提供，还是免费提供？如果是有偿提供，如何定价，运行线路如何设置，站点设在哪里，校车运行班次如何确定？这些都无章可循。对于后者，目前只有北京、广州、深圳、上海等少数发达城市有专门的校车服务公司。因为我国尚未建立起完善的校车制度，成立这种公司的风险较大，而且目前国家并未出台明确的政策和资金支持措施，导致许多投资者不
13、愿涉足2。然而，对于谁来出钱买校车、如何运营校车等关键性问题， 校车安全管理条例却留了个“口子” ，只作了原则性规定：国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。1安晓敏：美国中小学校车制度及其对我国的启示 ， 外国教育研究2011 年第 4 期。 2丁芝华：论校车交通安全的立法干预 ， 重庆交通大学学报2009 年第 12 期。5条例中的“分担制”看似很合理，但现实操
14、作起来就比较难了。具体是怎么样分担法，中央和地方各负担多少？说起来是一句话的事情，但在现实中很可能就意味着长时间的扯皮。有报道显示，地方政府对用财政补贴校车回应廖廖无几，这已经提出了警示。教育部也曾指出，财政投入不足是难以开展校车工作的一个很重要的原因。如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入 3000 亿元的预算，且一年的运行、维护费用为 1500 亿元。结论认为，校车由政府埋单，费用太大1。然而全国“三公开支”公款吃喝、公费出国、公车开支，2008 年就已达到 9000 亿元，相当于全年财政支出的 30%！近年来这一数字虽无权威公布，但只会更高，这一巨额数字引起民众极大的
15、震惊和不满2。如果能节约三公消费，多买点校车，真真切切的为强国利民做点事，坐在新校车里的孩子们会是多么地开心。因此笔者认为，在校车购置资金问题上政府是有能力解决的。（二）驾驶员资格规定有不足2012 年 6 月 20 日，湖南省邵东县一所幼儿园发生一起幼儿被遗忘在校车内中暑身亡的恶性事件。在新校车安全法颁布已有两个多月的今天，我们的校车是坚固了，可为何坐校车的孩子还是逃不脱悲剧？幼儿被遗忘校车内，必须说，这是责任感缺失下的悲剧，是完全可以避免、绝对不该发生的人为悲剧。车祸更多的是人祸，人要可靠车才安全，从这个角度讲驾驶人的选择是保障校车安全的关键。在校车运营中，驾驶员充当着极其重要的角色。他不
16、仅直接负责校车运行的安全，也在教育学生遵纪守法、增强社会责任感与提高安全意识等方面上承担表率作用3。因此校车驾驶人资格条件理应比一般驾驶人更为严格。条例规定校车驾驶人取得校车驾驶资格应当符合下列条件：一是取得相应准驾车型驾驶证并具有 3 年以上驾驶经历，年龄在 25 周岁以上、不超过 60 周岁；最近连续 3 个记分周期内没有被记满分记录；二是无致人死亡或者重伤的交通事故责任记录；三是无饮酒后驾驶或者醉酒驾驶机动车记录，最近 1 年内无驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为记录；四是无犯罪记录；五是身心健康，无传染性疾病，无癫痫、精神病等可能危及行车安全的疾病病史，无酗酒、吸毒行为记录。然而，与国外校车驾驶员资格的详细规定相比，条例中简单的五条规定太1周洪宇：实施“校车安全工程”的建议 ， 管理纵横2011 年第 4 期。 2李宁.三公开支 9000 亿急需政府合理说明 ， 江西日报2008 年 12 月 10 日。 3丁芝华：美国校车驾驶员立法研究 ， 交通企业管理2009 年
