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1、国资改革亮招 老大难题待解 21 世纪经济报道 2003-06-09 12:06:25 日前，国务院颁布企业国有资产监督管理暂行条例 （以下简称条例 ） ，从法律上 明确了十六大所确立的国有资产管理新格局，以中央政府和两级地方政府的国有资产监督 管理机构（以下简称国资监管机构）专门代表国家履行出资人职责，对所出资的国有及国 有控股和国有参股企业中的国有资产进行监督管理。 条例规定国资监管机构在企业负责 人管理、企业重大事项管理和企业国有资产管理和监督三个方面履行监管职责，并且承认 此种监管职责应在公司法的范围和程序内运作，保证企业的经营自主权。许多专家认为， 条例的出台将使得国资管理步入法制轨
2、道。一方面，通过建立专业 化的三级国资监管机构，初步建立起享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产 和管人、管事相结合的国有资产管理体制，对于推动国有资产管理体制改革，具有重要意 义；另一方面， 条例为机构改革的顺利进行提供法制保障。条例也解决了一些原先令业内困惑的问题。例如，国有资产在中央、地方如何划 分，到底是按照地域分布还是全国平衡，都有很多争议。从条例来看，确定的划分标 准基本上是中央先挑，然后省级政府再挑，剩下来的给市政府。不过，应当说条例还只是我国国有资产管理体制改革的一个起步，作用不能过于 夸大，改革途中仍有许多问题有待解决。恰如国务院法制办的有关负责人答记者问时所说， 考
3、虑到国有资产监督管理体制改革的经验还不成熟，条例是暂行的，具有原则性、起步性、 过渡性的特点。条例仅仅适用于企业经营性的国有资产，行政事业性国有资产、资源性国有资产 和金融机构的国有资产都不适用本条例，而后两者在我国的数量也相当庞大。国有资产管理中某些老大难的问题， 条例其实也并没有谈及。最为主要的是， 条 例的目的在于依法设立国有资产监管机构，它虽然规定了国有资产管理机构的职责和义 务，对于如何保证国有资产管理机构履行其职责却恰恰没有详细规定。从国际经验来看，一个好的国有资产管理体制中，有一个明确的统一代表所有者的机 构是必要的，但并非可以就此止步。这一机构的良好运行尚需一定条件：其一，该机
4、构行使所有者权益，应当专注于资本效益最大化。通常政府所有者的目标 是多重的，可能包括维持就业、社会稳定等各种经济、政治目的。 条例在这方面虽然规 定了“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职 能与国有资产出资人职能分开”的基本原则，但是，同时在国资监管机构的体制设置和职 责上，又将国资监管机构设立为各级政府的直属特设机构，要求其必须承办本级政府交办 的有关事项。从理论上来说，地方政府既然享有所有权的收益，也许会只追求资本收益的 最大化。但中国的实际情况是，国有资产增值保值并非地方长官升迁的惟一激励，甚至不 一定是主要激励。如此，难保地方政府不会干预设置于其下的
5、国资监管机构的运营。其二，必须建立一个完善的激励和问责机制。国有资产监管涉及数万亿资产的运营， 专门设立国资监管机构，有利于国资管理技术的专业化。而为了吸引优秀的专业人才的加 入，必须提供与公务员不同的待遇和机制。这也许是条例将国资监管机构设置为政府 的直属特设机构这一行政法上新主体的用意。国资监管机构本身的问责制更是国资产管理的核心，因为这些监管者本身当然也面临 如何被监管的问题。确立一个拥有所有者权利的专门监管机构，并不意味该机构就一定能 够很好履行其被赋予的职责。特别是条例明确规定国资监管机构有权决定国有独资企业、国有独资公司的重大事项，决定国有股权的转让等实体权利，在以往的改革过程中，
6、 这些都是国有资产流失的主要途径，如果没有一个完善的问责机制，难保一些监管者本身 不会与被监管者合谋，毕竟其中利益巨大。就中国的实践来说，我们仍然希望能够建立一套透明的信息披露制度，加强对国资监 管机构本身的监管。按照世界银行有关专家的说法，上市公司为公众股东所拥有，而国有 资产为全国人民拥有，在信息披露方面，即使国有资产管理机构的信息披露不能超过上市 公司，至少也应该达到上市公司向其公众股东披露的程度。就目前体制下的国资监管机构 来说，为了避免地方政府对国资管理的过多干预，更应该要求其向相应级别的人民代表大 会专门报告，以履行其对真正所有者负有的代理责任，发挥人民代表大会在监督国有资产 管理方面的能力。新中国建立以来，通过几代人的努力，辛苦积累起超过 10 万亿元的国有资产。这些资 产属于全国人民。国有资产管理体制的改革，涉及到的是全国人民的大事，既不是少数人 闭门造车所能成就，也要坚决杜绝少数人利用改革的机会浑水摸鱼，慷全国人民之慨，填 自己腰包。而这些都要求国有资产管理体制的改革，必须有全国人民的合法参与，这样的 改革才能有正当性和合法性。因此，通过各级人民代表大会，监督国资管理和改革的实践， 也许是全国人民参与国资管理的一个好途径。
