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1、关于我国发展风电产业的政策建议关于我国发展风电产业的政策建议经济建设司 胡静林张学文吴海军陈昶学张严柱为了保障能源安全和保护环境，世界上很多国家都在大规模发展风电，并把风电作为满足今后一、二十年新增电力需求的重点，增长速度大大高于传统电源。我国风电资源丰富，发展风电产业大有可为，要做好资源评价、规划编制、促进产业化工作，研究制定相关优惠政策，促进风电有序发展和自主化建设。一、国内外风电产业发展的基本情况据欧洲风能协会预测，到 2020 年，世界风电装机将达到 12.3 亿千瓦，年新增装机 1.5 亿千瓦，发电量占总发电量的比重将达到 11.8%，有可能超过核电和水电。（一）欧洲主要是丹麦、德国
2、、西班牙（一）欧洲主要是丹麦、德国、西班牙。从上世纪 80 年代初就开始研究、开发和利用风能，到 90 年代中期，风电产业技术基本成熟，单机容量从百千瓦级上升到兆瓦级，度电制造成本从 1979 年 40 美分下降到 2004 年 4-5 美分，使风电产业进入大规模发展阶段。其中，丹麦是最成功的典范，在这个只有丹麦是最成功的典范，在这个只有500 万人、万人、4.3 万平方公里的国土上，风机数量高达万平方公里的国土上，风机数量高达 5344 台，总装机容量为台，总装机容量为312 万千瓦，万千瓦，2 万人从事风电，提供世界万人从事风电，提供世界 50%的风机和全国的风机和全国 20%的电力的电力
3、，计划到 2015 年风电占总发电量比重将达到 35%，2030 年达到 50%。德国是目前德国是目前世界第一风电大国世界第一风电大国，总装机容量为 1844 万千瓦，占总发电量的比重为 6.2%，德国政府 2000 年提出今后将不再发展新的核电站，新增电力需求主要靠发展风电和其他可再生能源来解决，计划到 2010 年风电占总发电量的比重为12.5%，2020 年至少达到 20%。（二）美国（二）美国。90 年代以前并不重视风电，政府主要是支持基础研究，形成技术储备。后来，随着石油价格上涨，美国调整了发展战略，开始把风电摆在优先发展地位，并采取措施鼓励风电发展，加上 GE 等大企业强势进入，风
4、电产业开始迅猛发展。2005 年美国风电新增装机容量为年美国风电新增装机容量为 250 万千瓦，占全球万千瓦，占全球当年新增容量当年新增容量 1/4 以上以上。到 2015 年，美国风电总装机容量预计为 3500 万千瓦，2025 年将达到 1 亿千瓦。（三）印度（三）印度。上世纪 90 年代中期，风电发展速度很快，短短几年装机容量就达到 70 万千瓦。但到 90 年代末和本世纪初，由于市场发展与产业基础不配套，风机主要依赖进口，与国内环境资源条件不相适应，造成各种问题频频出现，市场装机容量急剧下降。之后，印度政府出台了大量有关风能资源、电网规划、装备制造等产业化扶持政策，使风电重新走上快速发
5、展轨道。目前，无论是风机制造能力，还是风电装机容量，印度都处于领先地位。印度都处于领先地位。2005 年，印年，印度新增装机容量达到度新增装机容量达到 143 万千瓦，国产风机市场占有率达到万千瓦，国产风机市场占有率达到 63.1%，其本土企业苏司兰已成为世界第六大风机制造商。印度计划到 2012 年风电总装机容量达到 1200 万千瓦。我国风电产业起步较早，但发展缓慢，到 2004 年底，累计装机容量仅有76 万千瓦，相当于印度 1/4；只能生产 600 和 750 千瓦风机，相当于欧洲 90年代初水平。2005 年，随着可再生能源法出台，我国风电发展出现转折，当年新增装机容量达到 50 万
6、千瓦。按照中长期发展规划，我国到 2010 年和2020 年的风电装机规模将分别达到 500 万和 3000 万千瓦。二、我国风电产业发展中存在的主要问题和原因剖析目前，我国风电产业在高速增长中，市场秩序比较混乱。主要表现在：一是风电场开发秩序混乱。五大发电集团、地方企业、民营企业纷纷进入风电一是风电场开发秩序混乱。五大发电集团、地方企业、民营企业纷纷进入风电市场，一些没有资金、技术的企业也以各种名义市场，一些没有资金、技术的企业也以各种名义“跑马圈地跑马圈地”，抢占资源。二是，抢占资源。二是风机制造业秩序混乱。外资纷纷进入，世界风机制造业秩序混乱。外资纷纷进入，世界 10 大风机制造商已有大
7、风机制造商已有 6 家在国内家在国内投资设厂投资设厂；内资企业更多，大大小小有 40 多家，由于不掌握核心技术，大多数企业采取购买许可证方式生产，导致许可证价格飞涨，由最初 100200 万欧元涨到 800900 万欧元，相当于每台风机要向国外支付约相当于每台风机要向国外支付约 5 万欧元的技术提成万欧元的技术提成费费，并且是“一女多嫁”，国外一种机型卖给多家国内企业，造成大量外汇流失。导致上述问题的根本原因是我国风电发展的系统规划不够、产业基础准备严重我国风电发展的系统规划不够、产业基础准备严重不足、缺乏整体推进的实施不足、缺乏整体推进的实施。具体分析如下：（一）风资源评价、规划和管理严重滞
8、后（一）风资源评价、规划和管理严重滞后。风能资源评价是制定风电发展规划、电网规划、风电上网价格以及加强风能资源管理的基础。国外大部分国家都在国外大部分国家都在风能资源详评的基础上绘制包含电网、地质、环境等信息的风能资源图谱，并风能资源详评的基础上绘制包含电网、地质、环境等信息的风能资源图谱，并建立相应的风能资源数据库建立相应的风能资源数据库，其中美国和欧洲国家风能资源图谱的精度是 1x1公里，美国加州是 200x200 米。根据风能资源图谱，各国再制定详细的风电发根据风能资源图谱，各国再制定详细的风电发展规划展规划。我国风能资源评价非常滞后，我国风能资源评价非常滞后，2003 年底启动的第三次
9、全国风能资源评年底启动的第三次全国风能资源评估主要是利用全国估主要是利用全国 2000 多个气象站进行的，精度一般在多个气象站进行的，精度一般在 30100 公里格距，公里格距，误差很大误差很大，不具备实际使用价值，难以据此对风能资源进行科学的规划和管理。（二）风电发展与电网规划和建设不协调（二）风电发展与电网规划和建设不协调。一般而言，风能资源都远离负荷中心，如果电网建设跟不上，发了电也输不出来。因此，国外都把风电发展纳入国外都把风电发展纳入电网规划，要求电网超前建设，为风电接入创造条件。同时，对风电不稳定性电网规划，要求电网超前建设，为风电接入创造条件。同时，对风电不稳定性造成的电网成本增
10、加，允许在价格分摊中解决造成的电网成本增加，允许在价格分摊中解决。特别是风电预测能力提高，如德国可以提前 5 个小时对风电进行准确预测，也大大降低了电网调度成本。我我国陆上风能资源主要集中在沿内蒙、甘肃、新疆一带，约占可开发风资源量的国陆上风能资源主要集中在沿内蒙、甘肃、新疆一带，约占可开发风资源量的90%以上，都是电网薄弱地区或远离电网以上，都是电网薄弱地区或远离电网，容纳风电能力很小。特别是电网对风电发展不够重视，也没有把风电纳入电网规划。按照目前情况，即使 200 万千瓦风电装机并网都有困难，更谈不上大规模发展风电。（三）风机研发能力严重不足、制造基础薄弱（三）风机研发能力严重不足、制造
11、基础薄弱。成熟的风机制造业是发展风电的基础。国外风电大国都是风机制造大国，为支持风机制造业，政府都投入了国外风电大国都是风机制造大国，为支持风机制造业，政府都投入了大量的资金大量的资金。一是建立政府研发机构进行基础研究一是建立政府研发机构进行基础研究，如德国从 1980 年起每年的研发投入基本保持在 10002000 万美元；美国 1981 年曾高达 1.4 亿美元，近几年保持在 4000 万美元左右。二是由政府资助建立公共测试平台，主要包二是由政府资助建立公共测试平台，主要包括试验风电场和叶片等零部件试验平台括试验风电场和叶片等零部件试验平台。这些设施投资大，利用率低，如果由企业分别来建，容
12、易造成浪费，企业也不愿意建。三是建立完善的风机标准、三是建立完善的风机标准、检测、认证体系检测、认证体系，所有风机必须通过本国认证机构的认证和检测，才能进入国内市场销售，既保证风机质量，又促进技术积累，对后起国家，还起到设置技术贸易壁垒、保护本国产业的目的。长期以来，我国风机制造研发投入严重不我国风机制造研发投入严重不足，没有国家研发机构、公共测试平台和标准、检测、认证体系，风机制造基足，没有国家研发机构、公共测试平台和标准、检测、认证体系，风机制造基础薄弱，不掌握大型风机总体设计和集成技术，关键零部件配套能力低础薄弱，不掌握大型风机总体设计和集成技术，关键零部件配套能力低。目前，跨国公司看好
13、我国风电市场，在封锁技术的同时，利用其资本和品牌优势，抢占国内资源和人才，打压国内企业，加上我国缺乏对国内产业的保护，大家为了短期利益，普遍不愿意搞研发和技术引进后的消化、吸收，使风机国产化和培育自主品牌面临更加艰难的形势。搞不好，就会丢掉整个产业，发展风电用搞不好，就会丢掉整个产业，发展风电用的都是国外风机，还不如汽车的都是国外风机，还不如汽车。（四）价格和税收等政策不完善（四）价格和税收等政策不完善。风电成本高，国外都从价格和税收上支持风电发展。在价格政策上，主要有两种做法：一种是德国、西班牙、丹麦的固定一种是德国、西班牙、丹麦的固定电价法，主要是根据风能资源状况、风机容量、利率和收益水平
14、等因素制定风电价法，主要是根据风能资源状况、风机容量、利率和收益水平等因素制定风电上网价格，对超过火电上网价格部分的成本由电网进行分摊。另一种是美国电上网价格，对超过火电上网价格部分的成本由电网进行分摊。另一种是美国的补贴法，目前每度风电补贴是的补贴法，目前每度风电补贴是 1.5 美分，由财政负担美分，由财政负担。在税收政策上，风电风电属于可再生能源，不产生二氧化碳排放，欧洲不少国家实行碳税政策（属于可再生能源，不产生二氧化碳排放，欧洲不少国家实行碳税政策（3-4 欧欧分分/度），变相为风电提供税收支持；还有一些国家实行所得税减免、加速折旧度），变相为风电提供税收支持；还有一些国家实行所得税减
15、免、加速折旧政策来支持风电发展政策来支持风电发展。目前，我国也制定了风电的价格和税收政策，主要是实行招标电价制度，并对风电增值税率实行减半征收。但从实际情况看，招标电价由于项目资源少，企业竞争激烈，竞相压价，造成风电项目基本上是微利、甚至亏损，不能起到激励产业发展的目的；增值税虽然减半征收，由于风电项目基本没有抵扣，税收负担仍然较重。三、我国大规模发展风电的基本思路随着风机技术进步和环保要求，风电相对于煤电的比较优势日益显现。2005 年，我国脱硫燃煤机组标杆电价的平均水平是 0.37 元/度，内蒙和新疆为 0.24 元/度，东南沿海部分省份为 0.40 元/度左右，如果考虑脱硝、粉尘等环境成
16、本以及碳排放成本，煤电的完全成本与风电成本基本接近。从长远来看，煤电成本仍在煤电的完全成本与风电成本基本接近。从长远来看，煤电成本仍在呈上升趋势，近三年每年上升幅度是呈上升趋势，近三年每年上升幅度是 0.02 元元/度。即使不考虑环境因素，预计度。即使不考虑环境因素，预计到到 2015 年，风电成本也将与煤电成本持平年，风电成本也将与煤电成本持平。同时，我国风能资源储量非常丰我国风能资源储量非常丰富富，据国家气象局第三次全国风能资源调查初步估计，10 米高度陆上风能资源理论储量为 42 亿千瓦，技术可开发量是 3 亿千瓦，如果提高到 50 米，技术可开发量是 6 亿千瓦。特别是风电产业是一个新兴产业，附加值高，产业链长，风电产业是一个新兴产业，附加值高，产业链长，消耗资源较少，对经济和就业的拉动作用大消耗资源较少，对经济和就业的拉动作用大。19952005 年，全球可再生能源发电投资由 70 亿美元上升到 377 亿美元，占全球电力总投资的 39%，其中170 亿美元是投资于风电。预计到 2020 年，全球风电产业投资将达到 1500 亿美元。因此，我国应将风电作为满足
