地方政府性债务风险与财政绩效的关系

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1、土地财政情况及地方政府性债务风险与财土地财政情况及地方政府性债务风险与财政绩效的关系政绩效的关系第一部分：土地财政第一部分：土地财政 .背景背景 “土地财政”是一个在近十年内出现的新名词，通常是指地方政府高度依 赖土地转让获得租金收入、税收收入、费用收入，支持地方财政收入。从2003 年开始，我国出台了一系列房地产调控措施，然而收效甚微。2013年上半年中 央出台自调控以来最严厉的措施，依然无法阻挡房地产市场的高温。经过一段 短暂的观望期后，土地市场的热度仍然不退，各地频繁出现“地王”，政府通 过卖地获得的收入相应增高。根据全国306个城市的统计数据，今年上半年，土 地交易宗数约为15万宗，土

2、地出让金达到了11300亿元，同比增长了60。土 地再次成了地方政府的增收主力。 “土地财政”带来的危害不但成为了社会关注的热点，而且这种收入模式 也明显是不可持续的。党的十八届三中全会在2013年11月召开，会议审议通过 了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。其中，财政制度改革 与统筹城乡改革是此次决议中最为令人关注的一个部分。这些改革虽然不可能 一蹴而就，但最终会带来房地产业的革命和“土地财政”的闭幕。“土地财政” 很有可能在不久的将来结束它灿烂的生涯。 虽然客观形势的变化最终会导致“土地财政”的结束，但从制度改革和政 策推动的角度研究如何更加主动地加快走出“土地财政”的困局、实现

3、地方财 政的可持续发展，是一个重大的理论和实际问题。只有把这个问题弄清楚了， 才能保障在“土地财政”真正结束之后地方财政的健康可持续发展。“土地财 政”时期的“主导产业”房地产，在中国的经济结构中占有重要地位。 “龙头经济”如果一落千丈，很快就会对多个关联行业产生负面影响。如基础 设施、钢铁、水泥、建筑机械和其它相关行业可能会碰到前所未有的困难，一 些管理运营能力相对薄弱的小型和中型企业将首当其冲。走出“土地财政”困 局之后，地方政府将面临财政收入增幅减少的困难，同时也会面对减税需求的 压力，地方财政可持续发展也就面临越来越严峻的挑战。因此，加强有关理论 研究，分析当下局势，预测未来走向，建立

4、起一系列体现走出“土地财政”困 局之后的地方财政可持续发展政策和制度，将是今后改革发展的一个重要方向。“土地财政土地财政”形成的原因形成的原因 第一，分税制改革致使地方财权事权不对等。，1993 年年底，由国务院发 布关于实行分税制财政管理体制的决定，从 1994 年 1 月 1 日起结束之前的 地方财政包干体制，推行分税制改革。在分税制实施改革以前，税收收入是地 方政府财政收入的主要依靠。而分税制改革以后，税收收入在地方财政中所占 的比例明显降低，中央的财权不断集中，然而地方政府却承担了更多的事权。 这使得各级地方政府的财权与事权不对称，加重了地方政府的负担。所以说九 四年的分税制改革是建国

5、以来对利益格局调整力度最大、影响最为深远的一次财政改革。财政改革后，地方政府仅仅依靠自身的财政收入和上级的转移支付 来满足本级政府财政支出。在中央和地方共享的税种中，企业所得税和主体增 值税因为中央政府所占份额较大，其税收收入很难影响地方财政收入的多寡。 换一种说法，大力发展工商业对提高地方政府的财政收入意义不大。相比之下， 房地产业与建筑业所涉及的税种大部分由地方独有。地方政府为了弥补财政收 支缺口，不得不大力发展房地产相关行业，以地生财来推动经济发展、提高财 政收入。这就是“土地财政”产生的根本原因。 第二，地方政府行为激励形成的 GDP 政绩观。在过去经济飞速发展的 20 年 中，我国政

6、府将地方官员自身的政治升迁和当地的 GDP 水平直接挂钩，并以此 作为考察地方官员政绩的最主要的指标。这种独特的 GDP 政绩观激励着地方官 员推动地方的经济发展的积极性。但是另一方面，也导致地方官员要想获得升 迁，就必须不遗余力把本地的 GDP 在自己任期内提高，而且比前任官员的相对 绩效越高越好。“财政包干制”是因为这种 GDP 政绩观的诱导，再加上地方政 府本身具有的促进地方经济发展、提高本级财政收入的职责的双重因素下诞生。 由于“土地财政”具有促进地方经济快速增长和快速敛财的双重功效，因此 成为了地方政府发展地方经济、提升 GDP 的制胜武器。因为地方政府天然职责 是提高财政收入、促进

7、地方经济发展，所以必定会给予房地产利益集团各种便 利。所以说 GDP 绩效观是“土地财政”产生的原始动力。 第三，城市化进程加快带来的房地产市场火爆。“土地财政“形成的直接导 火索是房地产市场的繁荣促使的土地需求急速增长。在分税制改革之初，土地 的供给还没有市场化，即使有少量的商业用地出售，其价格也不高，对地方财 政需求来说只是杯水车薪。这就是为什么尽管中央政府将财权上收使得地方政 府财力匮乏，地方政府仍然没有把土地资源作为生财之道。在自由的市场经济 中，产品的供给价格和供给数量都是由市场需求来决定的。土地的买卖属于市 场行为，根据供给需求理论，需求决定供给。房地产业的土地购置费用均价从 19

8、97 年的每平方 372 元，快速上升到 2012 年的 2078 元每平方米，增长了 56 倍。但是居民消费价格指数(CPI)基本不变。这就是为什么房地产业的兴 起为政府的“土地财政”奠定了基础。 中国中国“土地财政土地财政”发展历程发展历程 “土地财政”源于香港的土地批租制，中国的“土地财政”是借鉴了香港 的经验发展而来。政府凭借土地批租能够在短时间内迅速取得可观的财政收入， 这样既能减轻政府在其它方面的征税压力，同时也可以让城市在短时间里在基 础建设方面上一个台阶。香港的“土地批租”制度特别适合上世纪80年代末期 的中国，当时中国大陆地区资金十分紧缺、金融制度非常不健全。于是当时的 政府

9、学习“土地批租”制度，但却遗漏了香港的民主监督和信息公开。 1987 年 9 月 9 日，在深圳有偿出让的一块五千多平方米土地，成为了全国 首次以协议方式出让土地，这拉开中国土地使用权制度改革的序幕。1994 年出 台的分税制改革方案中规定土地出让金划作预算外收入的部分，全部都归地方 财政所有。1995 年房地产法出台，进一步推进了土地使用权制度改革的进 程，其中对符合一定条件的土地做出了必须以招标或拍卖方式面向市场的规定。 通过 1998 年的住房的市场化改革，我国住房市场被全面激发，政府逐渐出台政 策，确定国有土地出让的招、拍、挂等出让方式的市场化。2007 年根据国务 院办公厅关于规范国

10、有土地使用权出让收支管理的通知土地出让收支全额纳 入地方基金预算管理。但其收入和支出实行彻底的“两条线“，收入全额由地方国库纳入，支出则一律通过地方基金预算从土地出让收入中抽取。1 从此之后， 中央政府不断地增加其指定的具体用途，以进一步规范土地出让收入的支出管 理。 “土地财政土地财政”的现状的现状 “土地财政”收入分类对“土地财政“收入的分类，张晓洁(2004)2构建了 一个相对完整的体系。他把财政收入分为：土地资产收益、土地税收收入、行 政性收费收入及其他隐性收入四部分，下面依次分析。 第一，土地资产收益是指，土地出租和土地出售所获得的两种收益。第一，土地资产收益是指，土地出租和土地出售

11、所获得的两种收益。实际 上在中国，关于土地出售，土地所有权是不能出售的，只能出售其使用权，地 方政府通过出售使用权而获得土地出让金。土地出让金的具体内涵是：土地管 理部门按照相关规定，向土地使用者出售土地使用权时收取的价款，或是指之 前的土地使用期限届满时，原受让人为了继续使用而缴纳的续期土地出让价款， 或是指因划拨形式而取得使用权的土地使用者，在获得使用权之后将其有偿出 租、转让、抵押、投资和作价入股时，按规定补充缴纳的出让价款。土地出让 金，在宏观调控中可以起到两种作用：首先是，调控土地的使用的作用。改善 产业问结构和内部结构，促进经济的发展。其次是，调整市场经济关系的作用。 调节市场竞争

12、关系、调节土地使用者、土地所有者之间和政府之间的收益分配。 从理论上来说，土地出让金的高低是由土地市场决定的。按照马克思关于地租 理论的说法，实质上土地出让金上是一种地租，是一种契约价格，用来约定未 来的利益分配，并且无法通过价格反映价值。土地出让金的价款主要由两部分 组成，第一部分是土地作为一种资源的价格，也就是地租。政府出售土地获取 的地价收益。第二是，土地资本价格，就是通过出租土地而得到的土地收益。 现下土地价格节节升高的根本原因就是土地租金的不断上涨。通过1994的分税 制改革，地方政府有权留存全部土地出让金，而无需再上缴中央。因为地方政 府对其管辖区域内的土地具有管理权、征用权和所有

13、权，所以地方政府可以以 很低的价格从农民手中换得土地。然后再通过饥渴性供给的方式，以市场交易 的形式高价出售。卖地可以让政府支配本届内土地的土地出让金，但是事实上， 这透支了今后几届政府的土地租金收入。在2004年以前，土地出让金收入采用 “取之于农，用之于城”原则，主要投入在土地开发和城市建设。国务院2004 年出台文件，硬性规定地方政府至少要拿出土地出让金的15用到农业土地的 开发上来。2006年，国务院办公厅下发的关于规范国有土地使用权出让收支 管理的通知其中规定：白零七年一月一日起，土地出让收支全额纳入地方基 金预算中。这意味着土地出让金的管理趋向规范化。 第二，土地税收收入。税收是一

14、种相对稳定的财政收入，对地方财政来说第二，土地税收收入。税收是一种相对稳定的财政收入，对地方财政来说 意义重大意义重大。本文所说的土地税收收入比较广泛，不仅仅指以针对土地的税收， 而是包含了围绕土地及其地上建筑物和其他附属物的所有者或使用者就其取得、 持有、使用或者转移土地及其地上建筑物和其他附属物时所课征的税种。1在我 国现在的房地产业链条中，涉及到房产税、城建税、城镇土地使用税、土地增 值税、耕地占用税、个人所得税、企业所得税和契税等税种。根据现行分税制 体制，这些税收中大部分税种归地方单独所有，只有企业所得税和个人所得税 由中央和地方共同分享。土地税收主要以建设用地的税收为中心，即以房地

15、产 税收为中心。我国开征收房地产税收从20世纪50年代开始。1973年的工商税制 改革，把原来的城市房地产税、盐税、工商统一税及其附加税等许多税种进行 合并，统一为工商税。因为城市房地产税其仅仅向非企业单位及个人征收，房产税仅仅只是工商税中的一个小部分，所以在这次改革中没有发生实质上的变 化。改革开放之后L税收开始新一轮改革，扩大房地产税收的征收范围是这次改 革的核心。其增加了房地产税收体系的税种，初步形成了房地产税收体系。与 此同时，进一步凸显房地产税收的财政功能，也初次显示了房地产税收的经济 调控功能。九四年的分税制改革是一次结构性的改革，改革十分全面系统。这 次改革不断加强和细化了房地产

16、税收，改革的主要内容包含：扩大个人所得税 范围，规定个人租赁、转让房屋等应缴纳个人所得税；增收土地增值税；统一 企业所得税，规定房地产经营应缴纳所得税；扩大了契税的征收范围。 第三，行政性收费。第三，行政性收费。“土地财政”的行政性收费是指：按照相关法律法规， 行政事业单位对房地产业收取的相关费用。根据其征收性质的不同，可以分为 设施补偿性收费、工本补偿性费用、劳务补偿性收费和其他费用四个类别。根 据征收环节的不同，可以分为征地拆迁环节、立项规划环节以及工程建筑环节 等三个环节的收费。因为行政性收费的权力由地方政府享有，所以各个地方制 定的收费标准并不统一。比如，上海市房地产业行政性收费有37种，广州更是 高达41种，另外还存在一些没有被核准的行政费用，总共超过了100种，这都使 房地产的成本提高不少。 第四，隐性收入。第四，隐性收入。张晓洁(2004)认为我国政府以直接分配的方式将土地分 配给特定的项目和其他各种用途上，这时虽然减免了土地出让金，但实质上构 成了隐性收入。这些隐性收入的特点是，财政收入与财政支出同时进行。“土地财政土地财