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1、1关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见解读解读刘健刘健钧钧摘要摘要： ：2005 年年 11 月由十部委月由十部委联联合合发发布的布的 创业创业投投资资企企业业管理管理暂暂行行办办法法 第二十二条明确第二十二条明确规规定：定：“国家与地方政府可以国家与地方政府可以设设立立创业创业投投资资引引导导基金基金（以下（以下简简称称“引引导导基金基金”），通），通过过参股和提供融参股和提供融资资担保等方式扶持担保等方式扶持创业创业投投资资企企业业的的设设立与立与发发展展”。但是，由于国家没有及。但是，由于国家没有及时时出台具有操作性的配套出台具有操作性
2、的配套规规则则， ，绝绝大多数地方政府在此后的近三年大多数地方政府在此后的近三年时间时间里，仍只好沿里，仍只好沿袭过袭过去那种由去那种由财财政出政出资设资设立国有立国有创业创业投投资资公司的方式直接从事公司的方式直接从事创业创业投投资资。少数地方政府。少数地方政府虽虽然探索性地然探索性地设设立了引立了引导导基金，也同基金，也同样样由于无由于无规规可依而出可依而出现现了不了不够规够规范范的的问题问题，且在运作中普遍遇到了政策障碍。由国家，且在运作中普遍遇到了政策障碍。由国家发发展改革委、展改革委、财财政部、政部、商商务务部部联联合制合制订订的的 关于关于创业创业投投资资引引导导基金基金规规范范设
3、设立与运作的指立与运作的指导导意意见见 （以下（以下简简称称“ 指指导导意意见见 ”）于）于 2008 年年 10 月月获获国国务务院批准，并以国院批准，并以国务务院院办办公公厅厅名名义发义发布后，各布后，各级级地方政府地方政府设设立引立引导导基金基金终终于有了操作指南。于有了操作指南。为为促促进进各界和有关方面更好地理解与各界和有关方面更好地理解与贯彻贯彻 指指导导意意见见 ，本文首先，本文首先阐阐述了述了 指指导导意意见见 的三个出的三个出发发点。接着，点。接着，对对指指导导意意见见所明确的七个方面政策事所明确的七个方面政策事项项，例如引，例如引导导基金的性基金的性质质与宗旨、运作原与宗旨
4、、运作原则则与方式、管理运作、与方式、管理运作、监监管与指管与指导导等，作了等，作了全面解全面解读读。最后，。最后，联联系不同地区的系不同地区的实际实际，就合理，就合理设计设计引引导导基金具体运行模基金具体运行模式需考式需考虑虑的几个的几个问题进问题进行了探行了探讨讨，并提出了基本思路。，并提出了基本思路。2一、制定发布一、制定发布指导意见指导意见的出发点的出发点国家有关部委制订发布指导意见的出发点主要是为了实现以下三个目标：（一）促（一）促进进共共识识，推，推动动引引导导基金的基金的设设立立创业投资通过为中小创业企业提供资本支持和管理服务，已成为支持创新创业的强大引擎。但是，由于创业投资是一
5、种风险较高、权利义务不对称和规模不经济的投资活动，单纯依靠市场配置创业资本，往往面临市场失灵问题。因此，通过财政资金以适当方式介入，促进创投资本的形成是必要的。在创业投资发达国家与地区，政府都通过设立政策性创业投资引导基金（以下简称“引导基金”），借助其提供参股和融资担保等政策扶持，来引导社会资金设立各类商业性创业投资基金；而政策性创业投资引导基金本身并不直接从事创业投资。我国从上世纪 80 年代就开始探索发展创业投资。1985 年，国家设立了国有性质的中国新技术创业投资公司。在 1992 年前后和 1999 年前后，还掀起过两轮地方政府运用财政资金设立国有创业投资公司的热潮。这些国有创业投资
6、公司对于支持中小企业的发展，起到了一定作用。但是，在运作过程中难以克服以下不足：一是难以建立起与创业投资相适应的收益激励机制；二是难以建立起与创业投资相适应的风险约束机制；三是难以发挥财政资金的杠杆放大效应。为有效克服运用财政资金直接从事创业投资的不足，2005 年 11 月由国务院十部委联合发布的创业投资企业管理暂行办法第二十二条明确3规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。十部委办法发布实施后不久，北京中关村、上海浦东等地即开始着手探索通过设立创业投资引导基金来创新财政资金扶持创业投资企业发展的方式，并积累了一定经验。但是
7、，仍有不少地方政府热衷于通过设立国有独资或控股的创业投资公司直接从事创业投资；更多的地方政府由于缺乏配套性文件的指引，不知如何设立与运作创业投资引导基金。因此，发布实施指导意见的首要目标，是促进各有关方面对引导基金形成共识，并通过明确引导基金设立与运作的基本原则，推动引导基金的设立。（二）（二）规规范投范投资资运作，切运作，切实发挥实发挥引引导导基金的政策效基金的政策效应应目前国内已设立的创业投资引导基金都起到了积极探索作用。但同样由于缺乏配套性文件的指引，在投资运作中出现了一些偏差：例如，有些引导基金并未体现“引导社会资金设立创业投资基金”的宗旨，而是运用财政资金直接从事创业投资。这与过去通
8、过运用财政资金设立国有创业投资公司直接从事创业投资的做法，并无本质区别。再如，有些引导基金虽然是以间接方式支持商业性创业投资基金的设立，但在运作过程中往往受商业利益驱动，而将政策性目标置之度外。个别引导基金甚至将资金运用到市场已充分竞争的非创业投资领域，偏离了引导基金“克服市场失灵问题”的职能定位。因此，从规范投资运作，切实发挥引导基金的政策效应出发，也有必要发布实施指导意见。4（三）解决引（三）解决引导导基金运作的操作性基金运作的操作性难题难题例如，目前已设立的创业投资引导基金，要么是沿用过去的做法，仅以临时财政账户的形式存在；要么是注册为公司。它们在运作过程中都遇到了操作性难题。财政账户形
9、式主要适用于传统的财政资金支出。传统的财政资金通常以无偿拨款和补贴形式支出，无需考虑资金回收，更无需考虑对所扶持对象行使权益。引导基金则不仅要考虑资金回收，还要考虑随时对所扶持对象行使权益并承担义务和责任。所以，引导基金如果没有独立的法人地位，就无法独立地对所扶持创业投资企业行使权益并承担义务和责任，更没有法定代表人对引导基金自身的可持续发展负责。引导基金以公司形式存在时，虽然具有独立法人主体地位，但由于必须纳入经营性国有资产进行管理，导致运作过程中面临诸多的政策限制：一是引导基金所参股创投企业通常要在运作 3 年以后才可能有回报，但引导基金被纳入经营性国有资产考核后，有关管理部门则要求每年都
10、有一定幅度的增值。二是创业投资必须通过资本退出实现投资收益，其退出方式多种多样。但按现行国有资产管理办法，引导基金所参股创投企业在转让所投资企业股权时，只能在国资委指定的产权交易所进行，不得不放弃更多的股权转让机会。三是创业投资项目评估有其特殊规律，特别是对新创建企业进行投资，被投资企业的有形资产并不多，对各种无形资产进行评估更是有别于成熟企业。但是，国有资产管理部门往往要求引导基金参股的创投企业在投资决策时，按照一般国有资产投资项目进行评估，评估报告需经国资管理部门核准或者备案后，方可进行投资。决策过程过长5且过于复杂，容易导致投资项目的“流产”。为解决类似操作性难题，也有必要发布实施指导意
11、见。二、二、 指导意见指导意见所明确的引导基金主要事项所明确的引导基金主要事项指导意见共明确了七个方面的引导基金主要事项：（一）关于引（一）关于引导导基金的性基金的性质质和宗旨和宗旨指导意见将“引导基金”界定为“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。”这一界定包含三层含义：（1）引导基金是不以营利为目的政策性基金，而非商业性基金。 （2）引导基金按市场化的有偿方式运作，而非通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作。因为，所谓“市场化方式”应当包括两个方面的内容：一是引导基金在选择扶持对象时，不是由行政主管部门“带帽钦定”，而是由引
12、导基金管理机构根据市场状况，综合考虑风险、收益和政策目标等多方面因素来确定。二是引导基金在使用方式上，主要应当体现“有偿使用”原则。尽管引导基金不以营利为目的，在运作过程中甚至需要通过“让利于民”来有效引导社会资金设立创投企业，但由于引导基金所扶持创投企业通常只投资风险虽然较大但已初显商业前景的创业企业，扶持对象具有盈利的现实可行性，因此， “有偿使用”不仅可行，而且更利于所扶持创投企业强化财务约束机制。 “无偿资助”则主要适合根本不可能盈利或虽然有盈利可能但目前尚未体现任何实际性盈利前景的项目。 （3）引导基金发挥引导作用的机制是“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”
13、。为避免引导基金成为直接从事创业投6资的国有创业投资机构， 指导意见还强调指出“引导基金本身不直接从事创业投资业务。”在明确引导基金的性质之后， 指导意见进一步明确引导基金的宗旨是“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。”这实际上要求引导基金在两个层面发挥引导作用：一是引导社会资金设立创业投资子基金；二是引导所扶持创业投资子基金增加对创业早期企业的投资。（二）关于引（二）关于引导导基金的基金的设设立与立与资
14、资金来源金来源首先， 指导意见明确了引导基金的设立主体。由于引导基金作为母基金，其着力点是支撑若干个创业投资企业（即子基金）的设立和发展。因此，只有当某个地区有可能形成创业投资子基金群，引导基金这种母基金才可能发挥作用。由于创业投资子基金通常会投资于若干个相关行业，单个行业较难支撑创业投资子基金群的形成与发展，因此，引导基金通常是综合性的，很少是行业性的。也正是基于以上两方面原因，国际上往往是由中央政府来统筹设立引导基金。考虑到我国地大物博，一些省级行政区甚至象北京海淀区、上海浦东新区这样的地市级行政区，也具备足够的创业投资空间来支撑政府设立引导基金， 指导意见明确“地市级以上人民政府有关部门
15、可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金”。其次， 指导意见明确了引导基金的设立程序。在国外，由于对创业投资的扶持和监管是促进该行业健康规范发展所不可分割的两个方面，所7以，作为扶持创业投资企业发展的重要工具，引导基金通常由创业投资行业管理部门具体推动设立。结合我国国情，由创业投资企业备案管理部门设立引导基金，有利于发挥其熟悉创业投资企业的优势，更好地运用引导基金扶持创业投资企业发展，并有效控制运作风险。但考虑到我国仅在中央政府和省级（含副省级城市）政府设立有创业投资企业备案管理部门，而地市级政府也可能设立引导基金， 指导意见只是明确“由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出
16、设立引导基金的可行性方案”。为避免多个部门自发设立引导基金导致“部门分割”，引导基金只有在可行性方案报同级人民政府批准后方可设立。第三， 指导意见明确了引导基金的组织形式。 指导意见之所以明确要求“引导基金应以独立事业法人的形式”设立，是为了有效解决以下问题：一是为便于引导基金独立地对所扶持创业投资企业行使权利并承担义务与责任，必须赋予其独立法人地位。二是为避免其蜕化为商业性基金，有必要明确引导基金的“事业”性质。三是为将引导基金纳入“公共财政体系”，从根本上解决将引导基金资产纳入经营性国有资产所带来的一系列问题，也有必要明确引导基金的“事业”性质。第四， 指导意见明确了引导基金的资金来源。为确保引导基金运作的政策性， 指导意见强调引导基金的资金来源于：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。之所以没有考虑引进商业性资金，主要是考虑商业性资金具有盈利
