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1、找准发展和民生的平衡点找准发展和民生的平衡点神木的财政钱袋是怎样为民打开的？神木的财政钱袋是怎样为民打开的？“找准发展和民生的平衡点”神木的财政钱袋是怎样为民打开的？王炼利神木，陕西省北部榆林地级市所辖一区十一县中的一个县。2009 年以来，这个塞上县城以实现全民免费医疗、实现十二年免费教育、实现全民养老保险蜚声全国，中国人认识了个“民生神木” 。神木县的行政区域在陕西省县级中为最大，人口排名陕西省第28 位（2008 年） ，根据中国县（市）社会经济统计年鉴（2009） 统计数据，2008 年，神木县以下指标在陕西省县（市）中排名第一：1.地方财政一般预算收入。2.地方财政一般预算支出。3.
2、城乡居民储蓄存款余额。.金融机构各项贷款余额。.规模以上工业增加值。.规模以上工业总产值。.第二产业增加值。城镇固定资产投资总额在陕西省县（市）中排名第二位。2009 年，全国县域经济科学发展交流年会公布第十届全国县域经济基本竞争力与县域科学发展评价报告 ，神木列入百强县中的第 44 位，西部第五位，陕西第一位。2009 年，神木县人均地区生产总值 109281 元，超出陕西省该指标的 4 倍，超出上海市该指标的 39.7%。超出全国人均国内生产总值（人均 GDP）3.3 倍。2009 年，神木县城镇居民人均可支配收入 19102 元，超出陕西省该指标 35%，超出全国城镇居民人均可支配收入
3、11%；农民人均纯收入 7223 元，超出陕西省该指标 1.1 倍，超出全国农民人均纯收入40%；在岗职工年平均工资 50960 元，超出陕西省该指标 68%，超出北京 14%，超出上海 19%。2010 年，神木的城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到 22200 元和 8000 元。这是个富裕神木。 “富裕神木”是建“民生神木”的必要条件。但更重要的，是县领导班子需要具备创建“民生神木”的意识，神木人有幸，他们在二十一世纪头一个十年中遇到了这样的领导班子。“民生神木”行动之一全民免费医疗神木县的全民免费医疗，酝酿于 2008 年，实行于 2009 年 3 月。在国务院发展研究中心发
4、表“医改基本上是不成功的”结论后三、四年，神木一个塞上县城实现了“成功医改”的大动作。神木的全民免费医疗，实质是新型城乡合作医疗保险制度的延伸，从严格意义上说，是“高标准的全民医保” ，其特点体现在政府财政补贴多、医疗费用的报销比例高、医保覆盖面广，并打破了城乡界限，走出了一条城乡一体化的医疗保障之路。神木县的“全民免费医疗”着眼于从根本上解决普通人特别是农民看病难的问题。因为神木的农业人口占了总人口的 74%（2009年县公安局户籍人口统计数） 。神木的免费医疗制度规定，对在原有国家医疗保障体系外的城乡居民，只要年缴 10 元钱，就可享受神木的免费医疗。7 万多贫困居民是由政府代缴 10 元
5、钱参加了免费医疗。免费医疗报销医药费的基本标准是 400 元以下自付（400 元以下为县医院自付标准，乡镇定点医院自付线在 200 元以下，县境外医院自付线为 3000 元） ，超过部分实报实销，报销封顶数为 30 万元。为了不让慢性病患者过多占用免费医疗资源，对 23 种慢性病实行全年限额报销制度，如慢性肾衰竭的血液透析月限额 5000 元，全年限额 6 万元。免费医疗制度实行以来，享受其好处的 93.83%是农村居民。神木的免费医疗制度不仅使普通人看病不再难，也使得普通人住得起医院。2009 年，神木县级医院人均住院费用 4167 元，人均保销 3534 元，报销补偿率达 84%，住院人群
6、中，城乡居民占93.36%，干部职工占 6.64%，从而将 “劳保”从以往是国企职工的专利变成了城乡居民的普遍福利。神木的免费医疗制度实行促使全县在合理调配医疗资源上作出了努力，县、乡、村和社区医疗卫生服务体系体系不断完善，县政府不但投巨资在 2009 年新春建成了设施水平先进的新县级医院大楼，对乡镇卫生院也进行了维修改造，逐步形成“小病不出乡镇社区，常见病不出县”的群众看病就医新格局。2009 年中国卫生年鉴统计数告诉我们，在中国一类农村地区（指农民人均纯收入在 3000 元以上的富裕农村地区） ，2003 年时的无医疗保险人数还要占到一类农村地区居民人口的 67.8%，2008年，减少到占
7、 8.1%，无医疗保险人群被参加 “新型农村合作医疗”的人群所替代，参加“新型农村合作医疗”的占到一类农村地区居民人口的 85.4%。然而，由于新型合作医疗的的资金来源于个人缴费和政府财政补贴，按中国国情，即使富裕地区农民，个人缴费一般也就缴个十几、几十元，如果没有可观的政府补贴，新型合作医疗保险并不能真正解决农民“看病难”的问题，更不用谈解决“住院难”了。而神木能真正解决农民“看病难” “住院难”的问题，县政府的财政支持是关键。2009 年，神木的免费医疗总发生费用是 1.49 亿，县财政支出了 1.27 亿（月均支出 1400 万，共支出 9 个月） ，占免费医疗总发生费用的 85%。20
8、10 年，县财政在免费医疗上的支出是 1.86 亿元（包括离休干部医疗费 980 万，月均支出 1550 万） 。除去 6 万在外地工作的神木居民，36 万人得到县财政人均 489 元的医疗补贴。神木的免费医疗制度可谓是“大动作” 。这个“大动作” ，是在政府财力控制范围之内的。神木的免费医疗制度不是拍脑袋的产物，而是建立“用数字说话”的调查分析之上。 “免费医疗”到底“免费”多少，事先都经过细致周密的测算。2008 年，有着丰富临床经验和医疗部门行政管理经验的卫生局副局长曾亲率十多名工作人员对 10 家县级医院、21 家乡镇卫生院三年来的全部财务账本和 100 多个药品零售商店的药品零售情况
9、作了数据统计分析，此工作足足进行了三个月，统计出从 2005 年到 2007 年的神木全县门诊医疗和住院医疗的总费用在 0.9 亿、1.6 亿、2.2亿，其中住院费用是 0.5 亿、0.87 亿、1.1 亿。从而计算出当本县居民住院总费用在 1.1 亿元时，需要“免费”的住院费用为 8500 万元到 8800 万元。有了基本测算数据还不够，还要考虑其他因素。譬如要将物价上涨因素和刚开始推行免费医疗后住院人次必然有较大增加的因素也测算进去，这样综合测算的结果是：估计 2009 年神木全县住院总费用大致在 1.3 亿。也就是说，财政负担的免费住院医疗费用肯定少于 1.3 亿。县政府认为这个金额完全
10、在县政府财力范围之内， “免费住院”因此得以推行。经过一年运作，2009 年神木县负担的免费住院医疗费是 1.12 亿（在免费医疗上财政总投入 1.5亿） ，神木县的“全民免费医疗”发生费用完全在“政府可控”范围之内。关于神木施行免费医疗后的“住院率提高”问题，目前有两个数据：一是北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰测得的 2009 年神木居民平均住院率 7.36%，一是王美娟等提出的9.32%。 （见中国卫生政策研究2010 年 9 月第三卷第九期：陕西省神木县城乡居民医疗服务需要与需求分析 ） 。无论是平均住院率 7.36%还是住院率 9.32%，当中国农村平均住院率是 6.75%
11、（2008年） 、城市平均住院率 7.08%（2008 年）时，农村人口占 73%的神木是不是有过度使用医疗资源之嫌？应该说，中国即使是城市，经过了“不成功”的医改后，无社会保险人员和享受城镇基本养老保险人员的住院率普遍很低，前者是 4.3%，后者是 4.9%；如果以这些人员的住院率做参照系，神木实行免费医疗后的住院率高得有些奢侈；然而，如果以享受公费医疗人员的住院率为参照系，那么，无论住院率是 7.36%还是 9.32%，都不算离谱。因为 2008 年享受公费医疗的住院率是 13.9%（数据来源：中国卫生统计年鉴（2009） ） 。所以，神木的“住院率提高”只不过反映了农村地区如果不实行医疗
12、保障，农民根本住不起医院！是神木将农民的医疗待遇提高到了城市水平，缩小了城乡差别，也缩小了干部与职工、干部与农民、职工与农民的身份差别，这是一个了不起的进步！2008 年，中国综合医院的平均住院费用为 5464 元，县级市属医院为 4115 元，县级县属医院为 2712 元（见中国卫生统计年鉴（2009） ） 。2009 年神木县级医院的平均住院费用为 4150 元，仅高于全国县级市属医院 2008 年水平 0.85%，按此水准衡量，神木的住院率和住院费用属于正常范围。自神木的免费医疗制度在全国掀起关注浪潮后，赞扬声不断，质疑声也不断，对于不断的质疑声，我们是否能再算一笔账？在公费吃喝成风的当
13、今社会，我国餐饮业的 “社会集团消费”比重在 2005 年就占到餐饮业零售总额 62%的比重（国家统计局贸易外经司测算） ，根据神木县统计公报料，神木县 2009 年住宿餐饮业零售总额是 2.66 亿的，2.66 亿的 62%是 1.65 亿，神木县也就是拿出了“约定俗成范围内的公费餐饮费用”来搞免费医疗！其实，如果按 2009 年全国餐饮零售额的 62%计算全国在餐饮业上的“社会集团消费” ，约 6700 亿，平均到 13.35 亿人，人均 502 元，也就是说，中国的“社会集团餐饮消费”如果平均到每一个人，是要超过神木县财政在“人均免费医疗”上的投入的。但大家知道，能享受“餐饮社会集团消费
14、”的在中国毕竟是少数人，并且与最广大的农民群体基本无缘，而神木县的“人均免费医疗费用”是“人均”到普通居民的，即使神木医改还有种种不完善，其利民、为民的根本出发点和实施后对缩小城乡差别官民差别以及促进社会的稳定和谐，都有着不可低估的作用。神木县现拥有的卫生资源不仅大大超过全国县级单位平均水平，也超过 2009 年国家平均水平。2009 年，神木每千人口的病床位数是 3.99 张，而中国县级单位每千人口的病床位是 1.75 张（2008 年统计数， 中国卫生统计年鉴（2009） ） ，全国每千人口平均病床位数是 3.06 张（2009 年） ；2009 年神木每千人拥有执业（助理）医师1.7 人
15、，全国每千人口拥有执业（助理）医师 1.65 人（2009 年统计数， 中国统计年鉴（2010 年） ） 。2009 年，神木县财政在免费医疗上共支出 1.49 亿，占当年度县财政支出 29.53 亿的 5%。2010 年，神木县财政在免费医疗上共支出 1.86 亿，占当年度财政支出 40.84 亿的 4.5%。该年县财政在医疗卫生上总支出是 2.89亿，免费医疗支出占县财政医疗卫生总支出的 61%。“民生神木”行动之二实施十二年免费教育2007 年，神木实现了义务教育阶段的免费教育。2008 年，神木实现从小学到高中的十二年免费教育。神木的免费教育是真正意义上的免费学校实行“零”收费政策。免
16、费项目为：杂费、课本费、作业本费、电教教材代办费、计算机上网费、冬季取暖费、食宿管理费（高中阶段是公寓管理费） ；除了免费，寄宿生还享受生活补贴费。而从 2009 年秋新学期开始，神木凡高中阶段学生无论寄宿与否全部享受“蛋奶工程”补贴每天补贴相当于一个鸡蛋一袋牛奶的费用。神木的免费教育使得神木县每年有 78 万名中小学生享受到“免费”的好处，城市低收入家庭和农村家庭是免费教育制度最大受惠者。根据榆林市神木县 2009 年国民经济和社会发展统计公报，神木全县 2009 年小学入学率 100%，初中入学率 100%，初中升入普高升学率 100%。小学辍学率为 0.85%，初中辍学率 1.2%，这是神木对全民教育事业作出的出色贡献。神木县还通过财政注资慈善基金的形式不断完善对在校的神木籍贫困大学生的资助，2007 年到 2010 年，县财政在此项目上投入1013 万元的慈善资金。救助了 1492 名神木籍大学生，保证了每一名神木籍大学生不会经济原因而失学、辍学。相对于全国范围内司空见惯的教育乱收费现象，神木
