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1、 新生代农民工定居城镇的制度创新与政策突破新生代农民工定居城镇的制度创新与政策突破摘 要：当前解决农民工市民化问题的突破口在定居。而收入水平偏低、保障房定位不准确以及户籍和土地制度问题是我国农民工定居面临的主要障碍。农民工定居的政策突破在于加强新生代农民工的职业技能培训和创业培训，进一步推动户籍等制度和城乡土地产权制度改革，创新保障性住房产权制度。关键词：农民工；定居；房屋产权；土地产权一、研究背景据人力资源和社会保障部统计数据，我国 2010 年外出和在本地从事非农工作时间 6 个月以上的农民工达 2.42 亿。然而由于城乡二元经济社会结构的一系列制度壁垒的制约，多数进城农民仍然无法实现城市
2、定居；在子女教育、医疗、失业等社会保障方面未能享有与市民同等的权利，社会融入远未实现。改革开放以来的第一代农村劳动力目前已经开始陆续退出劳动力市场，以新生代农村劳动力（指 1980 年之后出生）为供给主体的劳动力市场正在逐步形成。据 2009 年全国 31 个省、自治区、直辖市的农民工监测的调查数据显示，在所有外出农民工中，当年新生代农民工比例已占到 58.4%,规模已经达到 8487 万人。相对第一代农民工的外出务工行为特征，新生代农民工普遍具有在城市定居的强烈意愿。据中国青少年研究中心发布的新生代农民工研究报告 ，在新生代农民工中，有 55.9的人准备将来“在打工的城市买房定居” ，远远高
3、于 17.6的农业流动人口整体水平。 “住有所居”是“十七大”报告传递出的对新生代农民工的关注与期待，拥有稳定的住房是新生代农民工在城市落地生根、消除漂泊感的重要条件。当前，围绕就业、定居和社会融入的农民工市民化问题已成为我国推进城市化进程的重要议题。我国政府也从推行义务教育、建立劳动预备制度和开展职业技能培训等方面入手，致力于提高农民工的人力资本积累，提升其劳动力市场竞争力，保证其获取较高的工资报酬；通过城乡一体化的劳动力市场建设，为其提供公平的就业平台。在广大农民工已经取得较为长期的城镇就业岗位的基础上，定居以及社会融入问题就成为农民工市民化的突出问题。二、新生代农民工的居住现状调查分析成
4、都市是我国西部地区的特大城市，据 2010 年第六次人口普查数据，全市常住人口为 1404.76 万人（户籍人口 1142.6 万人） ，其中包括农民工在内的流动人口 300 万人以上。成都市是四川省内人口的净流入地区。流入的省内外农民工主要是从事第二产业和第三产业工作。据统计，2009 年成都市“80 后” 、 “90 后”的新生代劳动力已经占全市劳动力总数的 30%左右，成为新增市场劳动力的主体。据对成都市部分区县的新生代农民工在目前的居住条件现状调查发现，与城市人口居住来源多样灵活的特点不同，新生代农民工由于工作性质与收入的限制，其居住来源较为单一，且呈现出与所从事的行业较大的相关性。在
5、对新生代农民工居住来源的调查中，从事加工制造业的新生代农民工的住房来源主要为员工集体宿舍，这是因为这些新型的开发园区多处于市郊或区县，为了吸引居无定所的青年外出务工人员与节约时间成本，多采用提供集体宿舍的方式。从事餐饮业的新生代农民工的住房来源多为工作地点附近的一般出租屋，从事建筑业的住房来源多为临时工棚，适应其工作地点的流动性。在调查中，我们将住房来源分为员工集体宿舍、廉租房、借住亲友家、临时工棚、一般出租屋、自购商品房六种居住来源类型。其中，一般出租屋是新生代农民工在城市的主要居住来源，占38.7%，其次是集体宿舍，占 12.9%。此外，成都市新生代农民工进入城市打工的渠道多为公开招聘与亲
6、友、熟人介绍等方式，人际网络支持仍然是其进城打工的主要保障。借住亲友家（8.2%）就是这种方式的主要表现。调查表明，成都市新生代农民工居住环境普遍较差。为了节约开支，其大多选择居住在城乡结合处，功能布局紊乱；建筑物错落密集、建设质量粗糙低劣、居住条件简陋不堪、建筑景观杂乱无章的问题和现象也比较突出。由于缺乏服务和管理，往往成为滋生犯罪的场所，同时与城市居民几乎陷入隔离，对其融入城市生活造成一定的障碍。如成都市外来农民工聚集地一般都在三环路以外的城乡结合部，或郊区、县的一些镇、村。调查表明新生代农民工对居住设施有较高需求。居住设施是反映居住条件的另一个重要指标，作为最基本的居住设施标准， “三通
7、”实现率较高，其中通水为 85.6%，通电为 94.8%，通气为75 3%。但仅仅实现“三通”已经难以满足新生代农民工的居住配套设施需要，对于独立卫生间、厨房的需求也反映出新生代农民工相比老一代农民工有了更高的居住条件追求。被调查的农民工的居住条件整体不高，其对居住满意度为 20%左右。被访新生代农民工中有 41.8%对现住房表现出不满情绪，新生代农民工更追求居住的质量，对住房的要求更高，这反映出我国现阶段对农民工住房的解决依然乏力。同时，也有 36.1%的新生代农民工对于现住房满意度表示一般，表明新生代农民工由于收入水平的限制，无力改变现状，只能无奈接受。通过调查结果显示，由于新生代农民工多
8、选择从事加工制造业，“包食宿”是这类行业在“民工荒”背景下招揽工人的重要卖点，将工作与住房捆绑在一起，农民工失去了工作便意味着失去在城市的居住场所。同时，新生代农民工的低工资水平也决定了其居住消费的节俭性，有 35.1%的新生代农民工月均住房消费为 100 元-300 元之间，月均住房消费在 300 元-500 元之间的占 23.7%。根据调查显示，新生代农民工在外工作选择居住方式的主要影响因素为交通便利和租金水平，分别占 51%和 45.5%。新生代农民工一般更倾向于居住在离务工单位比较近地方，从而减少上下班的时间消耗和节省交通费用开支。调查显示，新生代农民工有在城市定居意愿的占 45.4%
9、,相对于老一代农民工留城意愿较强。但也有一部分新生代农民工持观望的态度，这加剧了我国城市化的不稳定性，一旦遭遇经济危机，他们选择返乡的可能性极大。三、新生代农民工实现定居面临的主要障碍因素低收入和高商品房价的矛盾：制约新生代农民工定居城镇的经济因素。收入偏低是制约新生代农民工在城市定居的主要因素注：2011 年，我们对成都市制造业、餐饮业、建筑业和其它服务业（家政服务业、物流业）23 家企业的 1980 年后出生的非蓉农村户籍员工共发放 2000 份调查问卷，回收 2000 份，回收率达 100%，其中有效问卷 1940 份，有效率达 97%。调查显示，73.2%的新生代农民工认为收入太低是制
10、约他们在城市定居的主要因素。经过代届的逐步替代，新生代农民工受教育水平相比老一代有很大的提高，但仍然以初中和高中学历为主，在知识与技能日益重要的今天，新生代农民工由于学历低、经验少，只能被迫在工资较低的行业工作，新生代农民工的平均工资集中在 1000-2000 元之间，这有限的工资除了要支付基本生活需要、教育、医疗和娱乐之外，已经所剩无几。导致在经济高速发展的同时，新生代农民工的实际工资水平却基本没有增加，受通货膨胀的影响，新生代农民工的实际工资的购买力往往还不升反降。同时，由于社会产品的日益丰富，新生代农民工的消费需求较其父辈旺盛，生活成本的加大同样成为阻碍新生代农民工在城市定居的主要因素。
11、城市较高的房价与新生代农民工较低的工资水平之间的矛盾，以及社会保障的缺失，是阻碍新生代农民工在城市定居的主要障碍。缺乏保障性住房的供给预期：制约新生代农民工定居城镇的心理因素。调查结果显示，目前农民工在城镇居住的房屋多数为商品出租房，一部分为用工单位提供的简易集体宿舍或工棚。目前政府已经提出将农民工纳入城镇保障性住房的供应对象，但定位于公租房类型。问卷调查的结果却与政府的决策有较大的偏差。其中 48.50%的被调查对象选择了经济适用房。还有 21.10%的人选择了廉租房，仅仅有 5.70%的人选择的是公租房。经济适用房兼具保障性住房和商品房的双重属性，它所具有的经济性和适用性的特点，使其受到广
12、大新生代农民工的青睐。与廉租房和公共租赁房相比，经济适用房的有限私有产权更具归宿感，而与限价房与商品房相比，经济适用房的低房价更胜一筹，如目前成都市的经济适用房价格一般为每平方米 2500-3000 元，商品房目前均价为7000 元左右。对于有强烈地在城市定居意愿同时收入水平较低的新生代农民工来说，经济适用房是符合其支付水平和现实需求的选择。对于有强烈地在城市定居意愿同时收入水平较低的新生代农民工来说，经济适用房才是符合其支付水平和现实需求的选择。因此，如果将新生代农民工纳入城市住房保障系统，经济适用房才是符合他们心理预期的保障性住房类型。户籍制度和农村土地土地制度改革滞后：制约新生代农民工定
13、居城镇的制度安排因素。与老一代农民工“返乡养老”不同，新生代农民工更期望在城市安家，脱离土地的束缚。但一方面由于我国实行城乡分割的二元户籍制度，农民工由于无法购买商品房，普遍无法取得当地城镇的正式户口。多数城市目前也并未将农民工纳入城市住房保障系统（限价房、经济适用房） 。城市商品房的高房价让其对定居望而却步，一般都仅仅局限于租房方式，使得新生代农民工在城市定居面临巨大的障碍。另一方面，由于我国现行的土地制度安排，农村家庭的土地无法实现自由流转，无法通过变现成为新生代农民工在城市定居的重要资本。新生代农民工与老一代相比，对土地存在相对疏离感，再加上普遍缺乏务农经验，返乡务农的可能性较小，土地的
14、社会保障功能名存实亡。因此，如果不对现行的土地制度进行改革，新生代农民工就缺乏在城市定居最重要的资本，城市住房保障制度与农村宅基地制度之间出现真空带，而新生代农民工正处于真空带之中，缺乏相应的保障。新生代农民工自身工作性质流动性：制约新生代农民工定居城镇的职业行为因素。新生代农民工文化程度较低，工作时间较短，工作经验不足，再加上其流动性大，对供职的企业缺乏归宿感。企业从成本的角度考虑，也不愿成为农民工职业技能培训的主体，希望直接从市场上招收有工作经验的劳动力。而政府组织的培训往往又缺乏对新生代农民工职业技能培训的针对性和有效性，因此，人均人力资本较低不仅限制了农民工在城市获得稳定的工作，也使农
15、民工的职业流动性增大，使得其居住行为也具有短期性、临时性和流动性的特征，但这种流动不再是城乡之间的流动，而是在城市之间的居住位置与居住时间的流动。这也是政府和企业不愿意为他们在城市提供稳定、长期性的住所的重要原因。四、解决新生代农民工城市定居问题的理论依据对于新生代农民工的市民化而言，他们的愿望和需求可以大致按照需求的层次递进模式加以解释和进行理论演绎分析：即农民工的需求和愿望基本上是按照就业定居社会融入的三个层次递进。由农村居民转变为市民，必须首先取得稳定城市职业和实现较高收入的就业；从而为定居创造住房资源获取的经济条件；为了实现定居的高层次需求会激励他们的高收入欲望，以及进一步人力资本投资
16、的动力；在城市居住的过程中，他们往往再通过参与社区活动、建立社交网络、下一代教育、通婚等方式，逐步融入城市社会。第一代农民工中的大多数人在就业方面都没有完全做到；在定居方面满足条件的也不多；真做到社会融入更是寥寥无几。新生代农民工在城市的就业、定居和社会融入的实现，是人口城市化的必然要求，也是构建和谐社会的题中之义。以科斯和诺思为代表的西方新制度学派的产权理论指出，产权是个人对其所拥有的劳动、物品和服务的占有、享用、处置、收益等权利，且这种权利是法律规则、组织形式、实施及行为规范的函数。基于产权关系的产权制度，在产权交易过程中，为经济当事人提供特定的经济激励和约束，使之通过权利配置实现资源配置并分配收益。且明确的产权关系有助于形成稳定的经济预期，节约经济运行成本，减少不确定因素。就住房产权而言，有产权的住房可在法律保障的前提下，作为财产进行使用和处置，而租用住房却仅拥有暂时的使用权。由于大多数行业可以实现在城市长期
