释义文件 文件控制

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1、释义文件释义文件 文件控制文件控制文件是指信息及其承载媒体。税务机关的文件是各级税务机关在税务管理服务过程中所形成的具有 法定效力和规范体裁的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布税务规章，施行行政措施， 请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。文件能够达到沟通沟通意 图、统一行动的目的。 1 质量管理体系文件的作用质量管理体系文件的作用1.1 质量管理体系文件的建立，是质量管理体系的基础和重要依据，有利于加强不同的部门和单位 之间的彼此了解，便于全面沟通意图。1.2 税务机关的体系文件，是为内部机构、下属组织和全体员工实施质量管理体系、实现税务管理 和服务

2、、完成质量目标，提供过程控制的准绳、作业操作的规程、流程管理的程序和检查验收的准则。1.3 通过体系文件的有效实施、保持和改进，能提供表明已经满足纳税人要求和法律法规要求的客 观证据，不断增强纳税人对税务机关的满意程度。 1.4 通过贯彻执行程序文件、作业文件以达到税收征管、执法、服务的规范性和一致性，为整顿组 织的税收秩序，建立统一的管理平台奠定基础，向相关方证实税务机关的税收征管水平和服务能力。1.5 最高管理者可以通过文件将对质量的承诺传达给员工，使管理者与员工在税务管理服务活动方 面达成共识，并说明如何才能达到规定的目标要求。1.6 帮助员工理解文件在组织中的作用，明确组织内职责、权限

3、、分工，从而增强工作责任感和对 其工作重要性的认识。1.7 作为组织开展员工上岗、换岗、轮岗的教育培训和岗位继续培训、岗位练兵的基础和依据。1.8 明确对大宗财产物资（设施、设备）的供应商和税收表证单书的印刷方的框架要求，明确对“三 代”单位的控制要点。1.9 为质量审核、评价体系的有效性、持续的适宜性和持续改进提供依据，保证质量管理活动的重复 性和可追溯性。 2 文件控制的方针目的文件控制的方针目的过程控制是质量管理的精髓，文件控制又是过程控制的重要组成部分，输入、活动、输出的过程， 都离不开文件。实施文件的有效控制和管理，能确保质量管理体系有效和高效运行。 2.1 文件控制的方针精心策划、

4、严格管理、确保有效、防止误用精心策划、严格管理、确保有效、防止误用。 2.2 文件控制的目的 2.2.1 确保文件的现行有效。控制文件的发放范围，只发给“需要使用者”，而不发给“想要得到者”，能使 各使用场所可获得现行的、有效的文件，便于跟踪管理。 2.2.2 确保文件的持续适宜。文件通过的审核、批准，确保文件的适宜性、正确性；适时对文件进行评审, 确定文件更改、换版的时机，确保文件的持续适用。 2.2.3 确保文件的协调一致。制订和执行文件的统一编码规定，将不同层次的文件协调一致起来，实行文 件与文件间、文件与工作间、文件与记录间，无缝隙衔接。 2.2.4 确保文件标识的惟一性。每一份受控文

5、件的标识均有文件的名称、编号、版次、分发号、颁布日期、 “受控”、“非受控”字样等标识，易于识别和检索。2.2.5 防止新老文件误用。及时回收缴销失效作废的文件，提高文件的时效性，而不致被误用；有保存 价值的失效文件，用“失效留用”印章或字样标识，与现行适用文件分开存放。 2.2.6 提高文档管理的综合水平。规范文书处理、加强文档管理，从文件的立卷归档、查阅利用、鉴定销 毁的要求到编制执行档案保密、库房管理、安全保卫等制度，不断晋升档案管理的等级。 3 文件控制的特点文件控制的特点 3.1 层次清晰分级管理 3.1.1 文件的科学分类 （1）从文件颁布发放的部门分，可分为国家的法律法规文件，政

6、府和上级的外来文件，本局的内部印发 的上行文、下行文、平行文或其它公文。 （2）从文件的存在形式分，可分为纸质文件、电子文件（磁盘、光盘）、录像、照片、样件（样品）或 其它媒体的结合体。 （3）从文件的性质作用分，可分为阐述、声明作用的文件，规定、指导作用的文件，记录、证实作用的 文件。3.1.2 文件的结构层次 （1）第一层次文件是质量管理手册，是向组织内部和外部提供关于质量管理体系的一致信息的文件， 包括形成文件的质量方针和质量目标，覆盖了“面”。 （2）第二层次文件是程序文件，是控制某项活动或过程的途径的文件，规定了控制什么、谁去控制、如 何控制，描述了“线”。 （3）第三层次文件是作业

7、指导书和记录证据，是策划运作某个工作或过程所需的文件和实施情况的记实。 告诉员工做什么、为何做、由谁做、何时做、何地做、怎样做的文件，包括工作规范、工作标准、规章 制度、验收准则、计划办法、规程流程等，指导了“点”。 编制填报的体系类、行政类、业务类等机内、机外的记录，是质量管理体系实施运行的客观证据，留下 了“迹”。 3.1.3 文件的分级管理 江苏地税 ISO9000 标准文档管理系统，把税务管理服务的依据、数据、证据放在同一个系统内实施 操作，规定了维护管理的权限，各地地税机关根据具体情况对文档的内容可作适当的删改或增加。该系 统便于税务人员的阅读使用、操作维护。在“导航树”中，把质量管

8、理体系文件分成七级实施管理，易于检 索。现仅举文档管理中的业务工作规范的分级管理一例，示图说明：文档管理系统中工作文件分级管理示意图文档管理系统中工作文件分级管理示意图3.2 编码统一协调一致为了确保质量管理体系文件的协调一致，本局编制执行文件编码规定工作规范，对三个层次质 量管理体系文件的编码、文件版次的标识、制式表格和自印表证单书的编号、外来文件的分类编号、税 务管理工作的类别代码、部门单位的代码等作了统一、明确的规定。这充分体现了整个组织内部，以至一级二级三级四级五级六级七级文档管理质量管理手册程序文件工作文件相关文件表证单书工作规范工作流程质量目标手册员工岗位手册行政工作规范业务工作规

9、范管理服务税源管理税政法规税收计会统管 理稽查管理信息管理登记管理 申报征收 发票管理 税收服务税源管理税政法规税收票证管理 税收计划分析 会计管理稽查案源管理 稽查实施 稽查案件审理 稽查执行 稽查其他管理硬件管理 软件管理 系统管理 网络管理规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容规范的目录及 内容规范的目录及 内容规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容 规范的目录及 内容于全省

10、地税系统所有的文件都能协调一致。例：同一个法律法规或者同一名称的作业指导书在不同的税 务机关使用时，不会出现一个重叠的编码，这便于全省范围内质量管理体系文件的检索和查找。 3.3 职责明确权限分明文件控制的每一个阶段，都明确规定了相关部门和管理人员的职责范围、责任指标。质量管理体系 文件中的每一份作业指导书，均编写了“职责和权限”的具体内容，进一步明确每个岗位、每位员工的工作 职责和权限，要求所有的岗位、所有的员工、所有的行政管理行为和税收管理行为，都必须按照工作规 范、工作流程办事，所写就要所做、所做符合所写、所做都要所记，把写、做、记三者有机统一起来,形 成客观证据。 3.4 程序控制流程

11、清晰文件实行全程控制后，形成了清晰的流程图。（1）内发文的流程从起草编制审核会稿批准编码印发/传输登记/使用管理/清理评 审改进归档。（2）外收文的流程从登记确认拟办承办实施督办清理归档。（3）记录的流程从编制/整理系统录入传输使用保管处置评审更改回收归档 作废销毁。（4）文件/记录的编制过程，还有策划、调查、研究、分析、讨论和确定拟稿人等子过程组成。 3.5 文件受控防止误用以往文件没有得到充分的受控，无编号的文书、记录随手可见，文件随便复制、复印的现象比较普 遍。现通过文件的“受控”、“非受控”标识，识别文件的控制状态。 受控文件与非受控文件的区别：（1）更改、换版的区别，受控文件是组织自

12、行编制发放，内部流通，控制其更改、换版、回收的文 件；非受控文件是无权、无法或无需更改、换版的外来文件、外发文件、时限性文件和记录等。（2）标识的区别，受控文件不但有统一的文件编码标识，还有版次、分发号、“受控”字样等标识； 非受控文件只标识收发文编号，没有修改版次标识。这样有效克服、防止和避免文件的误用。 3.6 文件评审强调适用文件发布前应得到有权人或授权人的审核，评价文件是否具有“4.2.1 文件编制的原则”中的 9 个特性， 重点评价文件的适宜性和可操作性。每年管理评审前或根据需要适时对使用中的文件进行评审，填制 文件评审记录表，评价文件实施的适宜性、充分性和有效性，相关部门并提出文件

13、的修改意见。 4 文件控制的存在问题文件控制的存在问题编制质量管理体系文件是 ISO9001：2000 标准体系总要求所规定的，标准 4.2.3 条款又明确规定: “文件发布前得到批准”；要“确保在使用处可获得适用文件的有关版本”；“确保文件的更改和现行修订状态 得到识别”；“防止作废文件的非预期使用，若因任何原因保留作废文件时，对这些文件进行适当标识”。 标准要求“文件控制”和“记录控制”均应制定形成文件的程序，加以控制。这些要求说明，体系文件在整个 运行过程中处于受控状态，才能发挥文件的作用。 我局质量管理体系实施两年来，在文件控制方面还存在一些问题，主要表现在：一是不少组织和员工搞 不清

14、自己有多少文件和记录，往往说不清、道不明。如果有多少文件和记录都搞不清，如何去实施和控 制？二是现场审核发现未受控的无编号、复印的第三层次文件和记录随手可见。三是属多年前的应作废 的文件仍在使用，例 2002 年以来，公文处理系统内的文件从未清理筛选过。四是近年来新推出的制度、 意见、办法、规定等作业指导书，未按文件编码规定工作规范进行编号，未执行文件控制程序， 仍游离于质量管理体系文件之外，“两张皮”现象依然存在。上述的存在问题，究其原因： 4.1 认识上不重视。对体系文件的作用在认识上还不够重视，对文件和记录控制的要求理解还不深。文件 是体系实施的依据和基础，体系文件对于一个组织是把标准的

15、要求、顾客的要求、法律法规的要求转变 成了组织应共同遵守的规范和准则，全体员工必须贯彻执行。往往首先反映在组织的最高管理者是否重 视文件的作用，是否以身作则，是否要求严格按文件办事。体系的运行以文件要求为准绳，如果缺乏有 力的推行，文件要实施有效控制会成一句空话。 4.2 职能上不到位。文件管理的职能不到位，分工不明确。体系文件的管理由哪个部门负责还不明确，文 档管理系统的权责未到位，这样必然会影响文件控制的力度。笔者认为，体系管理性文件统一由质管部 门负责，体系行政性管理文件由办公室负责，体系技术性文件由信息管理科归口管理，员工教育培训、 检查考核的文件由人教科负责，税收管理服务的作业文件由

16、税收征收管理科负责，税收法规政策和外来 规范性的业务文件由法规部门负责。文档管理系统的管理和维护，应明确责任部门，落实责任人。 4.3 文件分类不清晰。通常文件管理中对质量管理手册、程序文件比较好管理，因为数量少。关键是作业 指导书和记录管理薄弱，究其原因分类不明确，控制范围不清楚，未执行文件编码规定工作规范。 如办法、制度、规定、准则、指南，又有规范、标准、流程等。有组织统一制定的，也有各职能部门自己制定使用的，有上级提供的法规和记录表格，有纳税人提供的记录。如不进行统一的分类，势必造成 管理混乱，当然谈不上文件有效的控制。 4.4 控制程序不明确。组织虽然制定了具体、明确的文件控制程序，但各职能部门自行编制使用的文 件和记录，未纳入组织体系文件的管理范围，造成各行其是，文件的随意性很大。对过去失效的旧文件 没有清理，没有实施有效措施加以“作废”或“作废留用”印章标识。文件主管部门缺乏文件有效控制的方法 和手段，缺乏文件管理必备的资源，如专用文件柜、文件夹。 4.5 文件监督不得力。通常文件控制不