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1、1第三部门法治化的路径选择倪军淮海工学院 江苏连云港 222005摘摘 要：要：第三部门作为社会组织的基本形式之一，在世界范围内主要是在 20 世纪最后 20 年里发展和成熟起来的。在我国，随着经济体制改革的深化和政府改革的进行，尤其面对加入 WTO 以后国际规则的冲击，中国第三部门的发展成为必然的趋势。经过近十年的快速发展，中国的第三部门已经初具规模，并引起了学术界的注意。到目前为止，我国政府对第三部门己逐步建立起一套比较完整的法规体系.但是，但从整体上来看，因为我国对第三部门的发展实践与理论创新还处于一个摸索阶段，因此，在相关的法律制度上，还存在明显的滞后之处，还存在对第三部门法律地位与作
2、用的认识不足以及法律内容和技术上的缺陷。文章从我国的第三部门发展的基本现状和存在问题着手，探寻影响我国第三部门发展的原因并提出以法治化推进我国第三部门发展的有效途径。关关键词键词: 第三部门 法治建设 有效监管第三部门是以“志愿”与“公益”为基本特征的的民间组织力量，它的一项最为重要的任务就是要维护不同群体的权益，是一种不以赢利为目的一种服务型公益性组织机构。第三部门具有组织性、非营利性、自治性和志愿性等特征，发挥着不同于政府社会事务管理的功能，还履行着不同于一般商业经营的社会服务义务。在教育、科技、文化、环境、医疗卫生、社会服务与救济等领域，发挥着重要和积极的作用，成为建立公民秩序和维护社会
3、公正的重要来源。我国“第三部门”的概念，是从 1995 年的一场“非政府组织国际论坛”开始的，它使在座的学术界人士在思想上掀起了极大震动，在观念上受到了巨大冲击。此后，第三部门国际组织在中国活跃起来，中国本土的第三部门组织发展，也在摸索中逐渐兴起，并取得了一定的成绩。根据我国实际情况，我国第三部门，是指不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性、组织性，但不一定要完全满足前面几项要求，还需要对这些组织进行客观而动态的观察。一、我国第三部门存在问题分析一、我国第三部门存在问题分析1、我国第三部门组织发展还处于初始阶段。21978 年中国共产
4、党的第十一届三中全会后，我国实行了改革开放政策，开始进行了经济体 制和政治体制的渐进改革，公民社会组织开始快速增长，由行业协会、商会、慈善团体、宗教组 织、社区自治组织等社团为构成主体的公民社会逐渐兴起。尤其近年来，随着市场经济的发展壮 大和国家有意识地从私人领域逐渐退出，为公民自主性和社会领域的自治提供了前所未有的空间， 各种自治性的社会组织和团体大量涌现。截止到 2006 年底 ，全国共有第三部门 35.4 万个。其 业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服 务、农村专业经济等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。虽然我国 的
5、第三部门在近年来取得了较大的发展，对我国政治、经济和社会等领域产生了重要而深远的影 响。但是，由于我国政府改革和社会转型的渐进性，政府与市场的分离和政府职能的转变尚未完 成，目前，社会公众对政府行为仍然具有很大的依赖性，社会力量的不够强大致使我国的第三部 门发育不全，其成熟程度、管理方式远不及西方发达国家的第三部门。相对于政府、市场比较完 善的西方发达国家而言，我国第三部门组织规模和社会影响力较小，整体实力不强，其发展仍处 于初始阶段。2、我国第三部门资源和能力的不足。首先第三部门资源和能力的不足体现在组织的财力支持上。相当一部分第三部门组织处于严重资金不足的状况,无法开展正常的活动。其中有不
6、少组织处在名存实亡的“休眠状态” ；也有一些组织为了维持生存发展,在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。据统计我国第三部门组织由各级政府提供的财政拨款和补贴占到 50%,政府以项目为引导的经费支持仅占 3.6%。除政府资金外,其他主要的收入来源依次是:会费收入(21.2%);经营性收入(6%);企业赞助和项目经费(5.6%)。其他诸如募捐收入、资本运作收入、其他基金会资助、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源,合计不到 5%。总体上资金规模较小,收入结构单一,与自上而下的组织能够获得较多的国家资源相比,自下而上的民间组织更是如此。 其次, 第三部门资源和能力的不足表现
7、在人力资源方面。绝大多数第三部门受到政府支持的自上而下组织,其基本的工作人员几乎都来自政府机构,其中有许多是一线离退休人员；很多自下而上的民间组织则没有或几乎没有固定的人才渠道,定员和编制极为有限,主要依靠志愿者开展活动,这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。更主要的表现为其组织成员的能力问题，以及在管理上很重的行政色彩和官僚主义等，使人员的主动性、创造性缺乏，更没有服务意识和应变能力。 3、第三部门管理法规不健全,法规、制度建设滞后。当前，建立第三部门管理的法规体系滞后，内容比较陈旧,条款过于抽象,缺少可操作性。特别是社会中介组织的急剧增加,使的现有法规已很难适应新形势的要
8、求。现行的双重管理体制、分级管理原则和非竞争性原则,都与传统的计划经济管理体制相关,它们设置了一个对于普通公民来说高得难以逾越的门槛,在相当程度上限制了第三部门组织通过登记注册来获得的合法地位。另外， 社会团体登记管理条例还规定,在一个地域内不宜重复设立相同或者相似的行业协会,管制比较严格，缺乏竞争强度，社会认可度低,会员覆盖面窄,管理的范围和力度受到很大的限制。而入会后反而没有任何日常性的评估和监督管理制度约束,同时也难以落实有关公益事业的减免税待遇，致使第三部门内部良莠不齐,实际上损害了真正的公益组织。三、以法治化推进我国第三部门的发展的路径三、以法治化推进我国第三部门的发展的路径31、
9、尽快制定第三部门法目前,我国还没有制定专门针对第三部门的全面、严谨的法律，我国对第三部门的管理模式法律化层次还比较低，我国第三部门的法律地位不明确。就我国法律规定的等级而言，宪法是最高法律，在宪法之下应该是基本法律或者法律，再下是行政法规或条例。然而，由于种种原因，我国目前关于第三部门的法律还是法规或条例一级的，与宪法的有关规定相比，距离还比较远，层次还比较低，缺少一个中间环节。随着第三部门问题在社会生活中的地位越来越重要，也确实需要在法律这一层次进行立法来加以规范。因此，我们迫切需要制定一个第三部门法 ，以便从法律上明确第三部门的性质、宗旨、服务对象及成立的法定程序，促进民间组织的发展.可以
10、说，制定第三部门法 ，逐步建立完善民间组织法律体系，是法治之必需。2、逐步形成配套的法律体系我国还没有建立健全的规范第三部门的法律体系。因此应逐步制定形成配套的、不同层次的法律法规体系。一是在第三部门法的基础上制定与其相衔接的实施细则和单行法规;二是与些法律、法规相衔接的部门规章和地方立法;三是与这些法律、法规、规章制度相衔接的各第三部门组织的工作章程与制度。同时对现有第三部门有关法律，特别是部门规章进行治理，凡是与第三部门不相适应的法律条款，要提前修改，一些过时的部门规章，要及时予以废除，使第三部门真正做到有法可依、违法必纠。3、加大政府直接扶持的力度，为第三部门的发展提供更多的社会和资金资
11、源经费缺乏一直是困扰我国第三部门生存和发展的重要问题。中国很多的第三部门经费不足，有的甚至严重到无法开展正常活动，组织处于休眠状态。在美国，第三部门除了能享有组织收入免税和人们捐款免税的待遇外，还能获得政府大量的财力资助。而在我国根据相关调查显示，目前全国性行业协会全都是基于行政手段而组建的。而政府对于民间自发产生的第三部门组织的资金扶持比例和数量实是很少，此类第三部门组织多是靠自身筹款，大部分经费来源于向会员收取的会费或者依靠人们捐款。为了促进第三部门组织的民间性和自主性，对于此类第三部门组织更是应加大扶持的力度，这样才能更好地实现人们民主、自治观念的转变。所以在强化第三部门组织服务能力的基
12、础上，一是对某些特定的公益性的第三部门组织给予政府财政拨款形式的资助，同时对接受政府财政拨款资助的第三部门组织建立一套审核制度，以保证资金的运用；二是通过市场的方式提供资金，由政府向第三部门组织购买其提供的公共服务和公共产品，从而也给第三部门组织造就一种竞争态势。此外也可以把政府对第三部门组织提供的公共服务和产品的购买纳入政府采购制度中，通过这种规范的制度化模式来扶持第三部门的发展。三是政府按照一定评估标准，通过赠与等各种方式给予自发产生的各类第三部门组织以一定资金资助，以帮助它们的发展、壮大，成为社会的重要活动主体。44、出台第三部门员工培训、社会保障方面的政策法规，加强第三部门自身的能力我
13、国第三部门人员存在着整体文化水平不高、领导能力不强、专业水平不足等缺陷，同时第三部门员工还面临在就业、工资、福利、社会保障等方面的一系列问题,这些都成为制约第三部门吸引和留住优秀人才的重要因素，也成为第三部门发展的人力资源瓶颈。为了提高第三部门人员从业水平，解决第三部门组织员工就业和有关的社会保障等问题,国家应出台相关的优惠扶持政策,并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事培训、福利、社会保障体系。首先，出台加强对工作人员的教育培训的政策法规，切实加强专业人才的培养，使他们不断提高专业知识和业务素质，给他们提供更多的发展机会。其次，建立合理的激励政策，包括具有公平性、激励性和竞争性的薪酬制度，激
14、发员工工作的积极性。第三，政府要在员工福利和社会保障等方面给予优惠政策，解决第三部门员工的后顾之忧。同时，第三部门也应不拘一格地引进人才,合理地配置人员。还应该积极吸收志愿者参加。5、建立行业自律机制，加强其自身管理国家应通过制定相关的法律法规，使第三部门在运行中避免官僚作风，坚持民主作风，实行民主管理，民主监督，形成民主决策制度。同时应规定第三部门需建立透明的财务管理制度，应该定期及时地向资金捐助机构或是个人提供其内部财务资料、成果数据，接受社会监督。第三部门自身需在不断发展的过程中逐步完善管理机制，按照程序规范、管理透明、严格自律的原则运行，真正发挥其“为社会服务”的作用，提高服务效率和服
15、务质量。建立政府与第三部门间的定期的、常规化、制度性的交流和意见反馈制度 ，促进相互之间的合作与共进。只有这样，第三部门才能更好地承接服务型政府转让出来的公共服务职能，充分发挥其作用。结 语中国第三部门要想发展，必须要进行立法规制，要走民主与法治的和谐与统一的发展轨道。而当前我国第三部门的监管不力，其社会监督机制还有待进一步的完善，第三部门的组织就业体系和有关的社会保障等问题还需要通过制度的保障体系来完成，中国的“社会化”进程还需要有一个长治久安的道德理想境界的把握，然而，这所有的一切，正是因为人们还没有对第三部门的作用和意义有清醒的认识，还没有意识到第三部门的发展影响着中国的经济和全社会的发
16、展。正因为如此，中国第三部门的发展要实现法制化的约束和规制，要想让中国第三部门的发展有所建树，必须要构建完善的法律制度体系,而这也是一个长期努力的系统工程。用良好的制度条件保证第三部门的健康发展，自觉遵守国家的法律法规,接受社会的雕琢,自我完善监督机制，从容的向和谐社会的方向作出努力，全面实现民主与法治的和谐社会。5 徐宛笑 第三部门公共关系探析科技进步与对策2002 年 19 卷 10 期 非政府组织：英文 Non-Government Organizations 的意译，英文缩写 NGO。非政府组织的本意 只是指不是政府的组织，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织，即非政府组织虽然可 以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。 http:/ 民政部 2006 年民政事业发展统计报告 谢海定 中国民间组织的合法性困境 法学研究2004 年 26 卷 2 期 马长山 NGO 的民间治理与转型期
