欧盟的共同农业政策

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1、欧盟的共同农业政策欧盟的共同农业政策一、什么是欧盟的共同农业政策欧盟的共同农业政策即 Common Agricultural Policy,简称 CAP，它是欧盟为了维护成员国的利益，促进欧盟成员国农业共同协 调地发展出台地一套有机统一的政策体系。CAP 在欧盟制定的统一 政策中具有重要地位，它的实施对欧盟的一体化具有重要影响。它 是欧共体共同农业政策的延续和发展，CAP 与关税同盟政策一起构 成欧共体两大支柱政策，可见其重要地位，因此要了解欧盟的共同 农业政策，就需要追本溯源，研究欧共体以来共同农业政策的起源 和演变。二、CAP 的起源经历过两次世界大战的欧洲受到了极大地破坏，欧洲主要国家

2、为了促进欧洲的和平，维护欧洲社会的稳定，从经济一体化入手， 走上了联合自强的道路，1951 年欧洲煤钢共同体建立，在此推动下， 在 1957 年 3 月法国、德意志联邦共和国、意大利、比利时、荷兰和 卢森堡签订了罗马条约，欧洲经济共同体建立，条约除了规定 建立关税同盟之外，六国还提出了要实施一项共同体范围内的共同 农业政策，把共同市场扩大到农业和农产品贸易上。为什么当时要 提出实施共同农业政策呢？因为农业是国民经济的基础，工业的发展离不开农业的支持， 而且农产品是否能稳定地供应事关社会稳定，二战后，西欧国家农 业受到战争的极大破坏，农业生产几乎到了崩溃的边缘，农产品出 现了严重的短缺，各国都采

3、取了相关措施促进本国农业的发展，但 是由于西欧国家农业的生产率普遍不高，因此农产品供应严重依赖 进口，大量进口农产品不仅会加重经济负担，而且会丧失一定的独 立性，在政治上受制于人，此外还更容易受到世界农产品价格波动 的影响，进而威胁社会稳定。在此种情况下，西欧各国不能独立地 处理这种农业发展的困境，那只好联合起来，共谋发展。西欧关税 同盟建立之后，不仅要求工业品自由流通，农产品也需要自由流通， 这也需要共同农业政策的支持。因此在这种情况下，西欧六国在 1957 年的罗马条约中同意 实施共同农业政策。但是这只是一个原则性的协议，对于如何实施？ 具体的政策内容是什么？并没有具体规定，但这是共同农业

4、政策的 起点。三、CAP 的产生共同农业政策的产生是西欧六国利益均衡的结果。共同农业政 策的实施过程中，每个国家都希望增加自己的利益，减少自己的损 失。因此共同农业政策的产生是各国根据自身利益进行博弈的结果。法国是六国中的农产品生产大国，它预期能从共同农业政策获 得巨大的利益，因此积极主张尽早达成和实施共同农业政策，建立 农产品共同市场，当共同农业政策进展受阻时，法国就以反对共同 关税政策进入第二阶段相威胁。荷兰的畜牧业发达，实施共同农业 政策之后，荷兰可以扩大向成员国出口畜产品进而获利；意大利农 业也较为发达，也希望尽早实施共同农业政策。西德和比卢三个国家，工业比农业发达，因此如果建立农产品

5、 共同市场，需要承担贸易转移带来的损失，尤其是德国，因此德国 对共同农业政策持消极态度，但是考虑到建立关税同盟对其工业带 来的巨大利益，所以在共同农业政策上采取了妥协的立场。虽然各国从共同农业政策上获得的利益不同，但是西欧六国从 整体出发，还是决定要推动共同农业政策的实施。1968 年欧共体初 步建立了农产品共同市场，1970 年对于农业基金和欧共体预算分摊 问题上，西欧六国基本达成协议，欧共体共同农业政策基本建成。四、CAP 的内容1.CAP 的目标：一项政策的出台是为了实现一定的目标，解决特定的问题。在 罗马条约中制定了共同农业政策的目标，主要有三，第一：促 进技术进步，保证农业合理生产和

6、对生产要素特别是劳动力的充分 利用，提高农业生产率；第二：保障农民利益，增加农民收入，保 证农民合理的生活水平；第三：稳定农业市场，保障农产品供应的 可靠性，为消费者提供价格合理的农产品。此后又对进行了进一步 的补充，如提出不能引起生产过剩，还有农产品自给自足外还应在 保持国际收支平衡的条件下参加国际贸易。2.共同农业政策的原则共同农业政策有三条基本原则，这三条原则是实施共同农业政 策的基本方针，虽然没有明确写入欧共体的法律文件，但它们已被 普遍认可和接受。这三个基本原则分别是：单一市场：农产品在欧盟内部成员国之间实现自由流通，逐步 取消成员国农产品市场之间的关税和其他贸易壁垒，取消干扰竞争

7、的各种补贴，对欧盟以外国家筑起统一关税：协调成员国之间行政 管理、卫生与兽医检疫方法等条例，制定共同的经营法规,共同价格 和一致的竞争法则。共同体优先：即在各成员国的农产品市场上,本地产品的销售可 以得到优惠，通过进口征税、出口补贴的双重机制来保证欧盟内部 贸易可以优先于同第三国的贸易。当进口产品价格低于欧盟内部价 格时，则实行进口征税，当欧盟产品出口价格低于共同价格时,就实 行价格补贴,控制从欧盟外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟 农产品市场的影响。共同财政：共同农业政策所引起的财政开支应由成员国共同承 担，每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同 预算,即欧洲农业指导和保

8、证基金，这是欧盟预算的主要科目之一。这三个原则反映了共同农业政策旨在建立一个统一的欧共体农 产品市场，这个市场内部开放，对外则具有保护主义色彩。共同财 政是由成员国农业部长理事会决定地，不具有超国家性，只是政府 间的合作。它的具体做法又是如何呢？第一是建立对外统一的农产品关税 壁垒和对内统一的农产品价格体系，通过目标价格、干预价格和门 槛价格等措施对共同市场价格实行统一管理,维护市场平衡,保护生 产者利益；第二是建立一套市场化的干预机制，这也是共同农业政 策的核心，目的是从不同角度及方面保证共同农业政策的有效实施 与落实,确保农产品市场的有效运行；第三是设立农业共同市场组织 也就是负责不同农产

9、品市场管理的部门以及建立农业共同基金，共 同农业基金为共同农业政策实施提供起码的费用，最先设立的共同 农业基金是 1962 年 4 月建立的“欧洲农业指导与保证基金”该基金 至今仍是欧盟共同农业基金中最为重要的组成部分。五、CAP 的绩效共同农业政策实施以来，产生了非常大的积极效果，基本实现 了政策目标，扭转了战后初期很多农产品严重依赖进口的状况，促 进了成员国农业的发展，保障了农产品的稳定供应，此外共同农业 政策是欧洲经济一体化的产物，但是共同农业政策的实施，实际上 加速了欧洲经济一体化的进程。因此当时的共同农业政策是成功的。六、CAP 的演变CAP 虽然产生了良好的绩效，但是随着时间的发展

10、，一些潜在 的问题也暴露出来，并且越来越严重，危及共同农业政策的生存。 面对问题，共同农业政策需要不断改革，到 20 世纪初，共同农业政 策主要经历了三次大的改革时期，分别针对三个重要的问题：农产 品生产过剩，世界农产品贸易自由化的压力，农业的持续发展问题。20 世纪 60 年代末 70 年代初 CAP 在实现农产品自给自足的目标 之后，各成员国内出现了农产品过剩问题，因为 CAP 中价格支持政 策的存在，所以农民无需担心产量过多引起的价格下降问题，而且 补贴是与生产数量挂钩地，因此农民几乎无限制地扩大生产，增加 产量，因此造成了农产品生产过剩问题。过剩的农产品需要欧共体 以支持价格进行收购，

11、因此大大增加 CAP 的财政预算，而且农产品 生产过剩也不利于提高农民的收入。针对这一问题，欧共体委员会负责农业的委员曼斯霍尔特向部 长理事会提交了 CAP 的改革计划，提出要减少农民数量，对离开土 地的农民进行补贴，提高农场的效率。这次改革史称曼斯霍尔特改 革计划，但是因为成员国利益纠纷问题，改革计划并未得到有效贯 彻，而且改革计划也没涉及农产品生产过剩问题的根源即价格支持 政策，因此农产品生产过剩并没有得到有效解决。到了 80 年代，农产品过剩日益严重，农业开支越来越大，1980 年竟占到了欧共体总支出的 73%，欧共体不得不对共同农业政策进 行再一次改革来解决严重的预算危机。欧共体委员会

12、提出共同责任 原则，即农产品的财政责任由欧共体和生产者按照一定比例分摊。 但是改革谈何容易，1984 年由于牛奶的过剩问题，加剧了欧共体预 算危机，在这种情况不得不进行改革，但是由于成员国利益得失不 均衡，牛奶过剩的问题最终以对牛奶生产实施配额的方案予以解决， 生产配额制并不是一个很好的改革方案，在效率上不如征收共同责 任税，但却是成员国都可以接受的改革方案。牛奶的过剩问题解决 了，其他农产品过剩的问题也日趋严重，并由此导致农业开支占欧 共体的预算不断攀升，危机欧共体的运行，对此，欧共体委员会又 提出了预算稳定器的改革方案，主要内容为设置一个最高生产限量， 超过这个限量就会实施降价并征收共同责

13、任税，同样因为成员国的 利益得失不同，最后加了一些其他条件之后才得以通过，这次改革 成为一个没有失败者的妥协，但是核心问题价格支持过高依然没有 得到根本解决，因为长期的价格支持已经形成在法国、德国等国形成了强大的农业利益集团，想要削减这些支持必然遭到这些国家的 反对。CAP 除了有内部的预算压力之外，还有农产品贸易自由化的压 力。CAP 具有强烈的保护主义色彩，在二战后相当一段时间内美国 凭借着其强大的经济实力对于西欧在农业领域实行保护政策持容忍 态度，但是随着美国经济霸权的相对衰落，美国开始要求西欧国家 开放农产品领域，因此在农产品贸易自由化方面联合一些农产品生 产大国不断地对西欧国家施加压

14、力。面对不断增加的农产品贸易自 由化的压力，CAP 不得不进行再次改革，1991 年 7 月欧共体农业委 员会出台了改革计划，主要内容为大幅降低谷物的价格支持水平， 使之接近世界市场的价格水平，并有条件对农户进行补贴，实际上 从原来的价格支持转变为对农户的直接援助。对于这次改革计划， 德国、法国、英国在利益权衡的条件下对改革计划表示了支持，最 终在 1992 年确定了改革方案。这次改革缓解了欧共体面对的外部压 力，从这个角度看，这次改革算是成功地。1993 年欧盟正式诞生，以往欧共体的共同农业政策也在欧盟中 延续下来，经过 1992 年的改革，欧盟的农产品市场取得了一定的平 衡，公共储蓄大有了

15、大幅减少，农业收入有所提高，改革正在产生 效果。但是 CAP 又遇到了一个新的问题即农业的可持续发展问题。从欧共体以来成员国之间的农业发展不平衡，农业结构不合理， 但是以往的重点都是通过价格支持政策促进各成员国的农业产量， 农业结构问题被搁置在一边，但是长期的价格支持政策加剧了国家 与国家之间的发展不平衡，因此不利欧盟整体农业竞争力的提高。 此外长期的支持政策导致农业生产者只注重产品的产量不注重产品 的质量，造成了农产品安全问题，最典型的是 96 年爆发的疯牛病引 起了公众的关注，而且农药和化肥的大量使用也污染了环境。面对 这些问题，为了实现农业的可持续发展，欧盟开始着手对 CAP 进行 改革

16、，提出了2000 年议程，开始关注农业环境和农村发展问题， 2000 年 3 月在柏林的首脑会议上通过了2000 年议程，农业的改 革方案也达成最后协议，改革的目标是构建一种欧洲农业发展模式， 为了实现该模式，提出要坚持 1992 年改革的路线，即削减价格并增 加直接补贴以确保持续的竞争性的同时也保障生产者的收入，而且 在2000 年议程中更是进一步加强了对环境的保护行动，明确宣 布将农业食品安全，农业生产质量和农业环境保护等放在农业支持 政策的优先位置，最终确定了以指导农业结构、环境保护和农村社 会发展为主要内容的农业发展政策，为未来欧盟的农业地区建立了一个协调一致和可持续发展的框架。为了有效落实农村发展政策的 具体措施，2000 年议程制定了详尽的财政支持计划，以农业指 导和保证基金来支持各地区农业结构的改善。在此次改革之后，农 村发展实际上成为共同农业政策的第二大支柱。CAP 虽然遇到不少的问题，但是通过改革，CAP 还是延续了下来， 进入 21 世纪后，欧盟出于政治、经济、安全的利益开始考虑吸纳一 些中东欧国家，也就是欧盟东扩，欧盟东扩给 CAP 的