公法视野下的政府垂直管理改革研究

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1、公法视野下的政府垂直管理改革研究 . 金亮新 杨海坤 政府垂直管理是我国目前处理中央政府与地方政府关系的一项重要制度。 现行 的政府垂直管理制度尽管有其存在的必要性，但因其在理论与实践层面尚存在 诸多问题而有进一步改革的需要。从中央与地方关系 的公法原理和大部制改革 的理论视角对政府垂直管理改革问题予以研究，可以得出结论:通过立法严格控 制 政府垂直管理的设定与扩大将是我国政府垂直管理改革的未来发展方向。 政府垂直管理的理解应有狭义和广义之别， 广义的义是泛指上级政府对下级政 府在特定行政权领域的接管辖; 狭义的认识则是指中央政府对地方政府在特行 政权领域的直接控制， 学者和公众对垂直管理的认

2、大多也是狭义层次的， 故 亦为本文论述所取。 鉴于政垂直管理在我国运行的现状， 它显然已成为我国 目前理中央政府与地方政府关系的一项重要制度。 然而，待政府垂直管理问题 却有不同意见， 赞成与反对的声同时存在， 实践中政府垂直管理在设定、 运 作和实施果等方面也存在差强人意之处。 有鉴于此， 结合当前大部制改革为 主的新一轮政府改革， 研究我国政府垂管理制度及其改革问题是十分必要的。 一、政府垂直管理的必要性及其改革动因 (一) 实行政府垂直管理的必要性 我国现阶段在部分行政权领域实行政府垂直管理着一定的积极意义， 其必要性 概括起来大致包括以下 三个方面: 1. 政府垂直管理的特殊效能。垂直

3、管理即中央集中行使部分行政权力， 从而 实现中央政府对某些领域行政事务的纵向直接控制， 摆脱地方政府的不当乃至 非法保护和干预， 以维护法制统一和政令畅通， 加强行政执法的权威性和统 一性。 实践表明， 在出现国家宏观调控失灵和地方保护严重时， 政府垂直管 理显然具有一定的救济功效， 正如有学者指出， 垂直管理的好处在于有效避 免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通” ，有利 于资源配置， 人员、资金和设施等都可以在较大的范围内统筹安排川。 政府垂直管理的特殊效能 既体现了其自身的存在价值， 又体现其具有一定的不可或缺性， 这种特殊效 能实际上也是我国政府实行垂直管理的主要初 衷。 2.

4、 部分行政权自身的内在特点。随着社会和科技的进步， 行政权内部的 分工日益细化， 不同行政权或不同 行政部门之间的差异化和专业化也日益加 强， “行政权 是一种专业化与社会化相统一的权力， 行政权的专业化 是指 行政权在行使中受到技术准则的制约， 必须服从各个方面管理事态的客观规律，行政管理机关本身必须是 专业化的机关而不是仅仅懂得政治和道德的机关” 12。作 为综合性的地方政府在领导、 处理与协调特定行政权领域的行政事务 时会有力不从心之感， 特别是在地方政府的综合协调能力有待提高的情况下尤 为如此， 而作为地方政府职能部门的上级政府相应部门 自然就有其专业化的 优势与经验，于此，垂直管理的

5、专业性、效率性则是不言而喻的。 部分行政权 自身的内在特点决定了政府垂直管理成为可能和必要。 ，3. 现阶段中国的特殊 国情。 由于我国较为缺乏地方自治的历史传统， 缺少自治文化的长期积淀， 地方政府对上级政府尤其是中央政府的依赖性与依存性程度较高。 就民众而言，基于同样的原因对上级政府特别是中央政府往往有更多的信赖、 信任和期待，多年来的越级上访现象就从一个侧面反映了这个问题。 所以， 在一定 意义 上可以说， 目前我国的政府垂直管理制度具有其存 在的正当性， 具有其较为 广泛的群众基础， 行政机关和普通民众也往往会寄希望于政府垂直管理制度来解决行政管理过程中 出现的诸如地方保护之类的棘手问

6、题。 正因为上述原因， 我国改革开放以来尽管针对原有高度集中的中央与地方之间 的权力关系模式进行了革 新，但仍然在部分行政权领域实行了垂直管理。19 95 年 国家对税务部门实行垂直管理;19 97 年中央决定对银行实行垂直管理， 19 98 年中央决定撤销中国人民银行省级分行， 跨行政区域设立 9 家分行，此 后的银监、证监和保 监等部门也都采用了该模式;20 04 年中央决定在全国实 行省以下土地垂直管理体制，2006 年国家实行土地督察 制度， 标志着中央土 地垂直管理体系的确立;2006 年国 家环保总局组建 11 个地方派出执法监督机 构， 直接由国家环保部门垂直管理。 针对统计造假

7、的情况， 要求审计实行垂 直管理的呼声也很高，但 200 6 年 6 月 1 日实施 的新修订的审计法坚持了审 计机关双重领导制度。 总之，通过一系列改革，海关、税务、工商、质量监督 和国土等一些重要的行政部门都实行了垂直管理， 并且政府垂直管理近年来呈 加强趋势。 (二)政府垂直管理制度改革之动因 政府垂直管理制度固然有其合理性和必要性， 但其日益扩大之势也值得我们认 真反思， 我们发现政府垂直管理并不能有效解决相关垂直范围内出现的问题， 而且其自身还存在诸多不容回避的问题， 这也就构成了下一步改革政府垂直管 理的基本动因。 具体来说这些问题体现为以下几点: 1. 政府垂直管理在排除地方保护

8、方面力不从心垂直管理也难以完全有效地实现 其预期的行政目标。 虽然实行垂直管理的机关在人、财、物等方面不受制于地 方，但这些机关与当地政府依然存在诸多利害关系， 垂直管 理并不能杜绝地 方政府的干预 13。 地方政府出于维护地方利益的需要， 影响垂直管理部门的 行政执法也就不可避免， 在利益、权力、法律责任和人事等方面的争议也会时 有发生。 同时， 政府垂直管理在达到行政目标方面也不尽如人意， 如土地行 政实行垂直管理后并没有起到预期的效果， 土地违法仍然屡禁不止，2006 年 全年查处的土地违法案件数量和涉及的违法用地面积较往年都有大幅上升， 全 年办结 9 万多件土地违法案件， 同时发现并

9、制止土地违法行为近 35 00 0 件 ，200 6 年全国共发现土 地违法行为 131077 件41。政府垂直管理的这种无 效性折 射了其并不是包治百病的良药。 2. 政府垂直管理一定程度上弱化了权力的制约与控制。 地方政府的某些职能 部门实行垂直管理后， 地方其他机构无法对垂直部门进行经常性监督制约， 当上级职能部门的监管存在不足时， 就容易导致缺乏对垂直管 理部门的权力 制约，滥权腐败现象往往容易发生。 同时， 实行垂直管理的部门经费通常比 其所在地其他地方政府部门更充足， 在公职人员的福利待遇等方面较其他部门 往往高出很多， 这样在同一地区的政府各职能部门中 会造成明显的不公平， 从而

10、助长和刺激了一些政府职能 部门的权力寻租和其他滥用职权现象的发生。 3. 政府垂直管理客观上压缩了地方政府的权力范围， 地方政府的执法积极性 和行政能力受到较大影响。 一般来说， 地方政府的法定行政职权范围要有相 对完整 性， 然后在地方行政权内部再进行合理分工， 各政府职 权部门各司 其职、密切配合，从而保证本地区发展经济、 文化和其他社会事业， 维护社 会安全与稳定。 正因为如此， 世界上许多国家在中央政府与地方政府权限划 分上都实行地方自治分权制度， 其目的就是为了更好地保障地方行政权的完整 性和有效性。 4. 政府垂直管理的内在精神与依法行政、建设法治 政府有不和谐之处。 政府垂直管理

11、制度主要不是依靠法 律法规的权威运行， 其相当程度上是依靠上级 行政权力、 依靠上级对下级的控制来保障政令畅通和制约地方政府权力， 这 种等级与服从的治理模式本质上是人治精神的体现， 没有深刻认识到更高级别 的行政权力与其下级行政权力在本质和性质上是相同的， 同样有被滥用的可能。正如有学者指出的， “用 垂直管理来制约地方政府的滥用权力， 结局会 如何呢? 其实也就是期待用一个 更高级别的 被滥用的权力来制约地方政 府 被滥用的权力” ，15)。因此，政府垂直管理因其内在存有违背法治精 之 处， 在建设法治政府的时代背景下将会受到更多的限制，面临更多的修正与变 革。 二、政府垂直管理改革的公法

12、理论基础 (一) 中央与地方关系之基本公法原理 政府垂直管理的本质是如何处理中央与地方的关系问题， 具体来说是中央政府 与地方政府的关系， 因此，宪政上的中央与地方关系的公法理论可以应用于对 政府垂直管理改革的研究， 而中央与地方关系的公法原理大致包含以下几个方 面: 1. 遵循宪法的原则框架。 中央与地方的关系说到底是国家权力的纵向分配问 题， 这种民众让渡产生的国家权力脱离了私法调整的范围， 国家权力的分配 (包括纵 向分配) 自然属于公法的领域， 自近代宪法诞生以来，各国均是通过 宪法划分和规范国家权力， 因此， 中央与地方关系应建立在宪法基础之上， 中央与地方之间的公权力的配置应该纳人

13、具有最高权威的宪法范围之内， 离开 宪法的规范和调整则是背离宪政和法治精神的。 2. 以可操作性的规范化和制度化为其保障，辅之以动态性的协调机制。 对于 中央与地方关系的处理模式各国主要分为联邦制和单一制两种， 联邦制下中央 与地方分权及其权限范围通常由联邦宪法加以明确规定， 单一制国家从理论上 是中央享有至高的权力， 地方服从中央。 为了科学规范中央与地方关系， 合 理分配中央与地方权力， 单一制国家也同样必须将中央与地方关系予以 规范 化、制度化和确定化。 同时，中央与地方的权限划分 也要具有动态的调整机 制， 可以根据社会经济发展、 国家任务目标和国际环境的变化而适时调整， 如缺乏相应的

14、调整机制， 也可能会导致权力失衡而危害社会的发 展 。 3. 以实现民主化、科学化和均衡化的权限划分为现实目标。 权限划分的民主 性、 科学性和均衡性是良法之治的要求。 现行宪法对中央与地方权限的划分 唯一提到 的条文是第 3 条第 4 款， 从中可以看出在宪法制定者的认知中显 然还没有打算让地方拥有自治权限， 也可能忽视了中央与地方在权限争议上会 产生复杂法律向题的可能性。L， 即护在中央的统一领导下，充分发挥地方 的主动性、积极性”的宪法规定显然过于原则，未能准确表达中央与地方之间 的权力划分关系， 表述为权力纵向分配应符合民主化、 科学化和均衡化的要 求则体现了中央与地方关系的更高层次的

15、应然要求。 4. 以保障人权、实现社会和谐发展为最终目的。 在中央与地方关系的处理中，分权制衡是一种必不可少的手段，其最终目标是保障人权， 因此，人权保障 的基本宪政理念和原则应该在处理中央与地方关系中予以贯彻。 可以说， 具 有人权保障和权力制约为内容的宪法才是真正的宪法， 才能真正处理好中央与 地方的权限关系，最终实现保障人权和社会和谐稳定发展的目的。 总之， 政府垂直管理所体现的中央政府与地方政府的关系是上述中央与地方关 系的主要方面之一， 甚至可以说是中央与地方关系的核心与关键， 由此可以运用中央与地方关系的基本公法原理来分析解决政府垂直管理所面临的理论与 实践问题， 中央与地方关系的

16、宪政原理可以用来指引政府垂直管理的发展方向，可以作为政府垂直管理改革的重要理论基础。 (二)“大部制”行政改革之基本原理党的十七大明确提出要加快行政管理体制 改革， 探索实行职能有机统一的大部门体制， 党的十七届二中全 会研究通过 了关于深化行政管理体制改革的意见 ， 明确了改革的指导思想、 基本原则、总体目标和主要任务，十一届全国人大第一次会议审议并通过了国务院机构改 革方案， 中央与地方政府职能部门的调整序幕将随之拉开。 依据笔者的理解，大部制改革蕴含了以下基本公 法原理: 1. 行政权需要配置优化、突出效率。 行政权需要在政府职能部门之间合理配 置与平衡， 唯有如此也才能达到提高行政效率的目标。 中央实行大部制以及 与此相应 的地方政府配套改革， 可以逐步解决我国政府机构存在的职能交叉 与重叠问题， 将职能交叉重叠的行政资源合 并重组，避免政出多门、相互扯 皮推诱的现象发生， 同时大部制还有利于减少政府机构， 降低行政成本。 因 此大部制改革符合优化行政权配置、 确保行政权运行效率的要求。 2. 行政权的运行需要